第四章 行政權內部聯繫及其制度設計理念
第五節 行政權內部聯繫的憲法基礎
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查28、法規命令之司法審查29、訂定命令裁量之司法審查30以及國會對於法規命令 之監督31，甚至環境法上諸多管制手段的司法審查等等，早已成果豐碩，並且業 已累積能夠供行政法學者進行量化或趨勢性分析的法律素材32 ─ 反倒是本文所 關注的行政組織法領域，則是相對地呈現素材貧瘠的現象。
台大法律學院葉俊榮教授近來曾就「行政權的內部控制」發表擲地有聲的論 文，葉教授指出，行政法對於行政權力的控制，向來有「重外部而輕內部」的傾 向，強調立法權與司法權從外部對於行政權的控制，而忽略了行政權本身的內部 控制33。在這篇論文中，葉教授歸納行政之內部控制的許多制度內涵，發現行政 內部控制的目標設定與功能，主要出於「政府的廉潔」、「資源效率性」以及「環 境與社會正義的考量」34；而行政控制的方法，則有「預算控制」、「人事控制」、
「組織控制」以及「績效控制」35。
若依葉俊榮教授之觀點，則本文所著重之「內部聯繫」，其意義在目標設定 與功能方面而言，主要是「資源效率性」與「環境與社會正義的考量」；在手段 方面則是聚焦於「組織控制」。此外，承前所述，「內部聯繫」的意義更在於維護
「國家自主性」、抵抗「全球化造成的離心力」以及防止「治理之碎裂化」。
第五節 行政權內部聯繫的憲法基礎
正如同歌德所說過的：「人的聚合體」（Volkheit）不同於人民，立法者必須 傾聽『人的聚合體』的聲音，而『人的聚合體』總是做同樣的表示，是理性的、
穩定的、純粹且真實36。」憲政國家的特色即在於，所有國家公權力的行使，均
28 許宗力，〈行政處分〉，同前揭（註 1）書，頁 523-547。
29 許宗力，〈行政命令授權明確性問題之研究〉，《法與國家權力（一）》2006 年 8 月，頁 215-268。
30 許宗力，〈訂定命令的裁量與司法審查〉，《憲法與法治國行政》，2007 年 1 月，頁 207-248。
31 許宗力，〈論國會對行政命令之監督〉，同前揭（註 29）書，頁 269-300。
32 葉俊榮，〈司法判決的量化研究：行政法院環保判決的結構分析〉，《臺大法學論叢》第 26 卷，第 1 期，1996 年，頁 27-51，後收於《環境理性與制度決擇》，1997 年，頁 311-371；葉 俊榮、張文貞，〈轉型法院與法治主義：論行政法院對違法行政命令審查的積極趨勢〉，《人 文社會科學集刊》第 14 卷，第 4 期，2002 年 12 月，頁 515-559；雷文玫，〈司法審查健保給 付決策的正當性及其界限〉，《2010 行政管制與行政爭訟》，2011 年 11 月，頁 129-193；黃 丞儀，〈環境決策、司法審查與行政合理性— 試析台灣與美國環境影響評估訴訟中行政判斷 之合法性控制〉，同前項，頁 321-432。孫德至、司徒嘉恆，〈國家通訊傳播委員會訴願制度 實證研究（2007–2009 年）〉，《中研院法學期刊》第 10 期，2012 年 3 月，頁 225-279。
33 葉俊榮，〈論行政的內部控制：行政權正當性理論的再檢視〉，發表於：「第十二屆行政法 實務與理論學術研討會」，2012 年 12 月 15 日，研討會論文集，頁 31。
34 同前揭（註 33）文，頁 8。
35 同前揭（註 33）文，頁 18-23。
36 Christian Starck，蔡宗珍譯，〈基本權與法律的一段發展史〉，《臺灣法學雜誌》第 191 期，
2012 年 1 月，頁 12
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不得牴觸憲法的規定，行政組織亦無不同37。準此，行政權內部聯繫的憲法基礎，
應包含民主原則、權力分立原則、行政一體原則以及行政院長的領導統合。
第一項 民主原則
第一款 民主原則對組織的要求
在國民主權原則之下，民主原則對於行政組織法制的要求，在於行政組織的 法律形式必須足以確保「足夠的民主控制之可能性」，俾能確保國家對於各該行 政組織之行為負責38。具體來說，除了行政權基於憲法規範本身而享有的「功能 與制度的民主正當性」之外，行政組織更必須在「組織與人員」以及「事物與內 容」的民主正當性等方面，綜合性地滿足民主原則的要求。
此外，民主原則對於行政組織的要求，也在於要求「決策結構民主化」。這 一波趨勢，已經逐漸轉化為各類影響多數民眾權益或保護少數特殊、弱勢族群的 法規中出現，例如39：醫療法之醫事審議委員會、公害糾紛處理法之公害糾紛調 處委員會、有線電視法之有限電視審議委員會、全民健康保險法之全民健康保險 監理委員會、性侵害犯罪防治法之性侵害防治委員會、身心障礙者權益保障法上 身障者權益團體代表之遴選、教育基本法之教育審議委員會、藥害救濟法之藥害 救濟審議委員會、職業災害勞工保護法之職業疾病鑑定委員會、資源回收再利用 法之再生資源回收再利用促進委員會、環境基本法之國家永續發展委員會、癌症 防治法之癌症防治會報委員、性別平等教育法之性別平等教育委員會、性騷擾防 治法之性騷擾防治委員會、低放射性廢棄物最終處置設施場趾設置條例之處置設 施場址選擇小組、原住民族傳統智慧創作保護條例對於智慧創作之認定或其他事 項所遴聘之代表，以及財團法人原住民文化事業基金會設置條例之原住民代表等 等。
第二款 內部聯繫的民主功能
民主原則與內部聯繫兩者之間，係存在於一種相互確認的動態關係。所以一
37 陳愛娥，〈行政組織〉，收於李建良、陳愛娥、陳春生、林三欽、林合民、黃啟禎合著，《行 政法入門》，3 版，2006 年 1 月，頁 168。
38 同前揭（註 37）書，頁 169。
39 林錫堯，《行政法總論》，2012 年 3 月，3 版，頁 40。
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方面，民主原則為內部聯繫的憲法基礎；另一方面，內部聯繫則又具有促進民主 的功能。內部聯繫的民主功能，必須借助行政學對於組織行為的經驗法則與組織 學上的考察。也就是說，前述關於內部聯繫的諸多經驗性概念，對於內部聯繫之 民主功能的「動態性理解」極有幫助。
內部聯繫的民主功能，即在於促使行政權內部的各該組織能夠維持相互對 話、相互學習以及相互制衡。在相互對話與相互學習方面，係考量各該行政組織 往往因為專業分工化而產生本位主義與專業偏執；在相互制衡方面，則又涉及權 力分立理論上關於「分立且制衡」以及「野心必須用野心來對抗」的制度設計理 念。
此外，以德國近年來在行政程序方面的改革經驗為例，彼邦聯邦行政程序法 第 71 條關於「星型程序40」（Sternverfahren）以及「申請相關機關參與開會41」 (Antragskonferenz) 的制度設計，除了首要目的「加速行政程序」之外，其實亦 蘊含有民主原則之理念，使得該「流程組織」成為一種各該參與機關相互對話、
溝通協調與合作的「廣場」（Forum）42。
第三款 行政權的民主正當性圖像
近年來，由於德國與美國兩大公法學系統在我國發展的緣故，分屬兩系統的 民主正當性理論，也在我國逐漸產生引介、比較，或甚至是繼受的諸多影響。從 而，也開展了關於民主正當性該是甚麼樣「圖像」的討論。
第一目 美國公法學的民主正當性圖象
美國公法學上對於民主正當性的討論，發展了四種不同的理論模型，四種理 論模型的提出，其目的不在於零和式的選擇，而是對於具體管制領域適用上的調 配43。諸此模型分別是傳送帶模型、專業模型、參與模型以及尊嚴模型。
40 之所以稱作「星型」，係指主管機關「同時」與其他相關機關進行意見交換，而非一個接一 個式的意見溝通。此種星型的內部會整制度，有助於許可程序之加速。參閱林明鏘，前揭（註 3）書，頁 101。
41 又稱「圓桌程序」（Rund-Tisch-Verfahren），係指行政機關基於許可申請人之申請，應招集 所有相關機關與申請人進行諮商，其目的在於加速行政程序，並具有合作行政法之性質，參閱 林明鏘，前揭（註 3）書，頁 100。
42 林明鏘，前揭（註 3）書，頁 23。
43 葉俊榮，《環境行政的正當法律程序》，1993 年，頁 33。
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1、傳送帶模型
傳送帶模型對於行政權行使的正當化問題之解釋方式，基本關注重 點在於將行政權的行使與一般民主理論相互結合，探究行政全是否 從民意機關那邊獲得國民主權的傳送44。進一步而言，其認為行政 權不過只是一種媒介，其主要的任務在於實現立法者所制定的政 策，而其權限行使的正當性，也就視其是否從立法者那邊獲得授權 而定45。很明顯的，這種理論模型之下，係偏向對於行政權的限制，
強調國會意志對於行政權的拘束。至於其缺點，則在於「法律形式 主義」46。
2、專業模型
跳脫民主理論的框架限制，專業模型理論則嘗試從「誰較有能力決 定？」為出發點47。其基本邏輯在於，將複雜的公共事務之事項交 給受過訓練且有經驗的專家，較能作出更好的決定，進而增加社會 福祉48。然而，過於相信專家，容易犧牲公益、招致專家專制的問 題49。
3、參與模型
參與模型理論的基本想法，是將行政決定的決策理性從實體問題的 精確度，轉移到相關利害關係人於行政決定程序的公平參遇上，希 望藉此獲取的「程序理性」能夠結合專業與民意，而使行政決定取 得正當化的基礎50。這種將行政權的行使類比立法與司法程序的作 法，基本上相當符合美國政治傳統上，個人主義與平等主義的特 色。然而，此理論最大的問題在於，未能提供牽涉正當程序的標準 與說明51。
4、尊嚴模型
尊嚴模型之提出者是美國社會行政法的重要學者 Jerry Marshaw，
其對於現代管制國家「程序參與爆炸」的現象極為重視。他從每日
44 前揭（註 43）書，頁 24。
45 前揭（註 43）書，頁 24。
46 前揭（註 43）書，頁 25。
47 前揭（註 43）書，頁 25。
48 前揭（註 43）書，頁 26。
49 前揭（註 43）書，頁 27-28。
50 前揭（註 43）書，頁 28。
51 前揭（註 43）書，頁 30。
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親身處理的社會安全部門之大量案件中發現，我們通常將行政機關
「標籤化」為「官僚」，再將「官僚」標籤化為人民自由權力的障 礙或人性尊嚴的劊子手，但是這種偏見預設對於行政機關不公平
─ 行政機關內部基於機關文化，已能發展一套具有行政理性的「官 僚正義」（bureaucratic justice），換言之，過度強調形式的參與，未 必對當事人有利52。
上述四種模型理論，並非個別獨立的判斷模式，毋寧是一個尋找行政權正當
上述四種模型理論，並非個別獨立的判斷模式，毋寧是一個尋找行政權正當