第三章 國家自主性危機下的行政之組織自主權
第三節 組織自主權的運用：機關組織權
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
94
第三節 組織自主權的運用：機關組織權
「機關組織權」又稱「組織權32」、「行政組織權33」或「組織編成權34」，是
「創設、變更、彙整、規定權力作用主體之任務與內部組織及處務規則」之權限；
若以行政機關為客體而言，就是「設置、變更、裁撤行政主體與行政機關之權限」
35。此一概念在我國之所以被公法學者挖掘與研究，本身便是國家學意義上的一 個契機。申言之，以朱武獻與周志宏教授所著的〈行政組織權與設置原則〉一文 為例，其寫作背景便是「全球化下的國家」 ── 在當時，全球競爭日趨激烈，
各國為求國家競爭力的提升，紛紛引入企業管理之精神來進行政府組織再造。由 於企業管理精神強調「彈性」，所以組織法律保留以及機關組織權的問題變成為 了公法學的一大熱門議題36。
近年來，公法學界對於「機關組織權」的討論，主要圍繞著「政府再造」
（Reinventing government）議題的發展。在 2002 年，時任政治大學法律系教授 的蘇永欽大法官曾經主編《政府再造─政府角色功能的新定位》一書，在此書中 吳志光教授與陳淑芳教授即各自以「機關組織權」為中心撰寫論文37。另外，在 2011 年，黃錦堂教授在「中華民國憲法學會」38以及蕭文生教授在「台灣行政法 學會」39所發表的論文，則是將「機關組織權」與「政府改造」議題兩相扣合。
總而言之，隨著時間發展，從我國公法學界所累積的文獻當中仍可發現一個共 識，這一個共識指向於組織法律保留領域中行政權相對於立法權的自主範圍，其 問題核心在於「機關組織權」（Organisationsgewalt）於立法權與行政權之間的 擺盪。
32 陳敏，《行政法總論》，2007 年 10 月，5 版，頁 944。
33 林錫堯，《行政法要義》，2012 年 3 月，3 版，頁 192。
34 吳庚，《行政法之理論與實用》，2010 年 10 月，11 版，頁 170。
35 陳淑芳，〈機關組織權與依法行政原則─論政府再造在立法與行政間之權限劃分問題〉，《政 府再造─政府角色功能的新定位》，2002 年，頁 115。
36 朱武獻、周志宏，〈行政組織權與設置原則〉，《行政法爭議問題研究（上）》，2000 年，
頁 265。
37 參閱吳志光，〈政府再造與法律保留原則〉，《政府再造─政府角色功能的新定位》，2002 年，頁 129-141；陳淑芳，前揭（註 35）文，頁 113-128。
38 黃錦堂，〈論制度性之法律保留〉，《憲政時代》第 37 卷第 3 期，2012 年 1 月，頁 315-365，
原發表於「中華民國憲法學會民國一百年學術研討會暨成立六十周年紀念：民國百年-立憲主 義的百年開展」，2011 年 12 月 24 日，會議論文集頁 73-108
39 蕭文生，〈行政院組織改造歷史回顧與評析〉，《中正法學》第 37 期，2012 年 11 月，頁 51-116，
原發表於『「行政效能／組織變革」學術研討會』，2011 年 9 月 24 日。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
95
第一項 機關組織權的歸屬者
在近代意義的國家才剛形成的時代，行政組織權常被認為是君主所保留之特 權，但在現代立憲主義的民主法治國家結構之下，機關組織權自亦當受憲法秩序 的規範40。故按照國民主權原則或制憲力之理論41，制憲者對於憲法機關如何設 計，自當有權決定。換句話說，當制憲者或修憲者行使機關組織權，並無疑義。
有疑義者在於由立法者或行政部門擔任機關組織權之歸屬者之際，也就是學 理上所謂「機關組織權歸屬之爭議」。此爭議多發生在「機關建置權」層次上，
因為如同前述，機關組織權的議題總是圍繞著「政府改造」議題。機關組織權之 歸屬之所以涉及立法權與行政權之權限分配爭議，主要是因為在學理上向來有兩 種立場42：一方面，有認為機關組織權應屬「行政之家產」，係「行政特權」或
「行政保留」事項，國會不應干涉之。而另一方面，也有認為，行政組織措施若 足以對憲法之基本決定事項產生影響者，則應須有法律的授權；除此之外，行政 機關管轄事物屬於法律保留事項者，其組織亦須有法律的授權。由於此爭議之內 容為「機關組織權歸屬誰？」所以也可以說「誰是組織權主體？」
按照陳敏大法官之研究，之所以學理上立場有較傾向於組織權歸屬行政權 者，主要是因為在威瑪憲法時代，仍認為組織權屬於「行政之家產」（Hausgut der Exekutive），但是這想法在如今基本法的支配之下，組織權原則上屬於立法，有 時法律上若無特別規定，才肯認德國聯邦政府仍得設立行政機關43。換言之，如 同陳淑芳教授指出的，這一種想法容易誤導法學界「走入機關組織權非屬行政權 即屬立法權的錯誤思維」而不察機關組織權也有一部分屬立法權一部分屬行政權 的可能44。況且，台德兩國之政府體制與民主制度設計有所不同，因此德國公法 學的見解未必能夠在台灣完整繼受45。
就我國法制現況而言，制定於 1970 年，而長期被學者認為幾近於「全面保 留」（Totalvorbehalt）而可說是完全剝奪行政首長的外部與內部組織權限46的中央 法規標準法第 5 條第 1 項第 3 款「關於國家各機關之組織者，應以法律定之。」
40 吳庚，前揭書，頁 170。
41 蔡宗珍，〈國民主權於憲政國家之具體結構與相關問題之檢討〉，《憲法與國家（一）》，
2004 年 4 月，頁 48-54。
42 陳敏，前揭書，頁 176、944；陳愛娥，〈行政組織〉，收於李建良、陳愛娥、陳春生、林三 欽、林合民、黃啟禎合著，《行政法入門》，2006 年 1 月，3 版，頁 195-203。
43 陳敏，前揭書，頁 945。
44 陳淑芳，前揭（註 35）文，頁 115。
45 詳見後述。
46 吳志光，前揭（註 37）文，頁 131。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
96
之規定，已經有所調整 ── 1997 年修憲者於憲法增修條文第 3 條第 3 項規定：「國 家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。」同條第 4 項則 規定：「各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務之需要決 定之。」已經將機關組織權之權限分配的憲法框架秩序朝向「由立法權與行政權 共享」的方向調整。然而，如何共享、如何合憲且妥適地分配組織權權限，至今 仍是一個尚未解決的爭議。
但無論如何，至少我們能夠知道，能夠擠身機關組織權歸屬者之列的，共有 制憲者、修憲者、立法者、行政部門以及地方自治團體。隨著垂直面的法規範位 階，以及水平面的權力分立與制衡關係，機關組織權會有各種不一樣的面貌。
第二項 機關組織權的類型及其行使
在公法學上，機關組織權的類型，一般而言可區分為「機關建制權」、「機關 設置權」以及「機關配置權」等三種類型47，每一種類型的行使方式各有不同：
第一款 機關建制權
機關建制權（Organbildungsbefugnis）是指由憲法或法律抽象規定應設置機 關之權限，機關建制權除由制憲者或修憲者透過憲法直接規定之外，通常係由立 法機關以法律規定之。關於中央行政機關之組織應以法律定之，在法規範體系上 可以分為以憲法為根據以及以法律為根據者。
在憲法層次上，例如憲法第 61 條規定「行政院之組織，以法律定之。」、憲 法第 89 條規定「考試院之組織，以法律定之。」、憲法增修條文第 2 條第 4 項規 定「總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，
其組織以法律定之。」、憲法增修條文第 3 條第 3 項規定「國家機關之職權、設 立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。」，以及大法官釋字第 539 號解釋 指出，憲法第 82 條「司法院及各級法院之組織，以法律定之。」係為貫徹「法 院組織之法律保留原則」。
在法律層次上，《行政院組織法》規定，行政院設立各部48、各委員會49、政
47 三種類型在德國或我國法制實務上，常有全部或部分融合，或由其中之一過度至其他者。是 以三種類型偶有重疊，實屬正常之情形。參閱，林錫堯，前揭書，頁 193。
48 第 3 條：行政院設下列各部：一、內政部。二、外交部。三、國防部。四、財政部。五、教 育部。六、法務部。七、經濟及能源部。八、交通及建設部。九、勞動部。十、農業部。十 一、衛生福利部。十二、環境資源部。十三、文化部。十四、科技部。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
98
2、在以命令行使組織建置權的情形，機關之設立或裁撤，須由上 級機關或上級機關指定之機關擬案，再報請一級機關核定。機關之 調整，則由本機關擬案，報請上級機關核轉一級機關核定（第 12 條）。另外，其組織命令定名為規程。但業務相同而轄區不同或權 限相同而管轄事務不同之機關，其共同適用之組織命令定名為準則
（第 2 項）。此外，該法第 4 條並規定，以命令設立之機關，其設 立、調整及裁撤，於命令發布時，應即送立法院59。
3、該法並就機關之設立制定禁止規範。首先，第 5 條第 3 項規定，
本法施行後，除本法及各機關組織法規外，不得以作用法或其他法 規規定機關之組織60；其次，基於效能考量，該法第 9 條則規定「業 務與現有機關職掌重疊」、「業務可由現有機關調整辦理」以及「業 務性質由民間辦理較適宜」等情形，不得設立機關。
4、對於各個組織權主體（Träger der Organisationsgewalt），該法第 10 條則於若干種情形下設定令行規範，課予其組織調整或裁撤之 義務，包括「階段性任務已完成或政策已改變」、「業務或功能明顯 萎縮或重疊」、「管轄區域調整裁併」、「職掌應以委託或委任方式辦 理較符經濟效益」、「經專案評估績效不佳應予裁併」以及「業務調 整或移撥至其他機關或單位」。第 13 條則規定，一級機關應定期辦 理組織評鑑，作為機關設立、調整或裁撤之依據。
第二款 機關設置權
機關設置權（Organerrichtungsbefugnis）是指就已由法律抽象規定之機關，
具體決定就其事物及土地管轄、內部組織以及業務運作等事項加以規定之權限。
換言之，機關設置權係在機關建置權層次已為設立或調整之後，進一步就相關事
59 國會對行政命令之監督模式，學理上可分為四種模式，即「同意權之保留」、「廢棄請求權 之保留」、「國會聽證權之保留」，以及「課予單純送置義務」。中央行政機關組織基準法第 4 條規定的性質應屬「課予單純送置義務」，也就是立法者於授權母法中規定，行政機關有義 務將依母法授權而制訂之行政命令送置國會審查若國會審查該命令而認為違法，得以決議通
59 國會對行政命令之監督模式，學理上可分為四種模式，即「同意權之保留」、「廢棄請求權 之保留」、「國會聽證權之保留」，以及「課予單純送置義務」。中央行政機關組織基準法第 4 條規定的性質應屬「課予單純送置義務」，也就是立法者於授權母法中規定，行政機關有義 務將依母法授權而制訂之行政命令送置國會審查若國會審查該命令而認為違法，得以決議通