第二章 國家自主性的危機
第四節 被掏空的國家內部空間
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所享有，另一方面，這代表了公共任務也交由私人來治理。具體來說，受到新自 由主義侵蝕者，無論是秩序管制性質的行政、整體經濟的調控行政、經濟利益與 社會資源的分配行政，都難逃「公器私用」的命運，造成了「全球佔領」行動者 口中所喊的：國家資源被 1%的人所壟斷佔有。
２、 治理的碎裂化
全球化的發展，使得各個社會次系統快速成長擴張，這使得相應的行政部們 受其牽引，逐漸逸脫國家中心對其的掌握，從而引發「治理的碎裂化」（又稱治 理的功能性裂解）。「治理碎裂化」帶來的是國家自主性的解構、治理結構的崩壞 以及行政資源的不當分配128，凸顯的是國家行政發生了「民主赤字」，許多在行 政程序終端輸出的行政行為，已經未必能夠良好地透過「民主正當性鎖鏈」的回 溯連結至國民意志。這更促使了公共財的分配不均。
此外，治理的碎裂化，實際上與「行政的分殊化」有所關聯。如同陳愛娥教 授所指出的，行政組織分殊化的正當性與民主控制要求兩者間具有緊張關係，行 政組織進行內部組織要素的分化不僅意味著國家高權之優越性的喪失，也代表國 家藉由行政組織上的分殊來回應社會環境以及社會現實上的複雜性129。這意味著
「行政一體性」也逐漸消融，各個部會之間無暇相互顧及、相互聯繫。
第四節 被掏空的國家內部空間
第一項 國家內部空間的概念與思維
「國家如何運作？」、「國家長什麼樣子？」等諸如此類的問題，一直是筆者 好奇與思考的問題。而正如同國家的複雜性，這個牽涉國家之外貌與內部結構的 問答也很複雜，各種社會科學都發展了深厚的成就。這其中最重要的，就是以國 家為研究對象的國家學。
雖然在今天政治學與國際公法學已經賦予「國家」定義，指出主權、政府、
128 行政資源的不當分配，其情況略可分為「資源的投入不當」以及「機關彼此之間惡性競爭有 限資源」。參閱紀和均，《中央行政機關組織模式：以第三波政府再造為中心》，台北大學法 學系碩士論文，2006 年 8 月，頁 141。
129 陳愛娥，〈行政一體原則與行政分殊化的趨勢〉，《二十一世紀公法學的新課題：城仲模教 授古稀祝壽論文集 II. 行政法總論篇》，2008 年 10 月，頁 149。
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顯現了國家的一種現實性（Wirklichkeit ; reality）。換言之，國家並非純粹規範性 的存在130，並非抽象的、無形的，而是一個有形的結構，就像是 Thomas Hobbes 的比喻：利維坦（Leviathan）。根據著名的德國公法學者 Carl Schmitt 的考證，Hobbes 透過「利維坦」所表現的圖像，並不僅僅是舊約聖經之約伯記所描繪的
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所謂的「制度物質性」（institutional materiality）138。
「空間」？對於公法學而言，「空間」，似乎是一個新穎的詞彙，甚至可能引 來「華而不實」的批判。然而，其實在 20 世紀上葉的威瑪德國，「空間」就曾被 使用。著名的國家法學者 Carl Schmitt 在戰後出版的《大地之法》（The Nomos of The Earth）之中，從新考察希臘字「nomos」一詞的意義，從而提出了「大空間」
（Großraum）的概念。Schmitt 認為 nomos139作為法制或秩序的意義是指：政治 上與社會上的一群人民在空間上變得立即可見的形式，所有的政治、社會、宗教
一提到 Carl Schmitt，似乎就會令人想起德國的納粹經驗、憶起這人類文 明的創傷。但是，雖然與納粹的軍國主義密不可分，但 Schmitt 仍然啟發了後 世左派陣營的基進式民主（radical democracy）思維144，刺激了許多對於全球
138 請參閱 Joe Painter and Alex Jeffrey，謝明珊、陳坤森譯，《空間與權力：政治地理學新風 貌》，2012 年 2 月，頁 38-40。 並承認其立場與其自己的「制度性保障」學說，以及深入研究 Maurice Haurious 之制度理論的 影響。參閱蔡宗珍，〈導讀〉，收於前揭（註 142）書，頁 9 。關於 Haurious 的制度論，本 文參閱陳春生，〈司法院大法官解釋中關於制度性保障概念意涵之探討〉，《憲法解釋之理論 與實務（第二輯）》，2000 年 8 月，頁 277、鍾芳樺，《國家與法作為人民的自我組織：論威 瑪時代 Hans Kelsen, Carl Schmitt,與 Hermann Heller 對法最終證立依據的分析》，台灣大學法 律研究所博士論文，2006 年 6 月，頁 257-261、312。
144 基進式民主又稱作「野性民主」（savage democracy）。除了「基進」之外，亦有將"radical"
譯為「激進」者。惟「激進」在中文語意上較具貶意，有「偏激」之意，「基進」則較為中立。
實際上，"radical"帶有「根本的」、「基礎的」等意涵，例如「基進式民主」所指涉者是一種 民主制度的理論，強調民主政治實踐是用來對抗任何形式的社會壓迫或宰制性權力，所以需要 尊重多元社會內的各種衝突與抗爭，在此脈絡而言，民主就是各種衝突與抗爭中間的一個角力
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Agamben、著有《民主的弔詭146》與《回歸政治147》的 Chantal Mouffe，以及 合著《帝國》的 Michale Hardt 與 Antonio Negri148。具體來說，在《帝國》一 書中對於「帝國是一個沒有邊界的主權」的討論。在左派陣營中，自從法國哲學家 Henri Lefebvre149（1901-1991）於 1974 年出版的鉅作《空間的生產》（La Production de l’espace, The Production of Space) 英譯本於 1991 年問世後，全世界的馬克思主義者便興起了一股對於空間向度
148 請參閱 Michael Hardt、Antonio Negri，韋本、李尚遠譯，《帝國》，2002 年 7 月；蔡英文，
〈全球化與帝國的意象─評 Michael Hardt 與 Antonio Negri 合著 Empire〉，《政治與社會哲學 評論》第 1 期，2002 年 6 月，頁 193 下。
152 Jessop 為英國蘭開斯特大學社會系教授，他是管制學派（regulation school）重要的政治理論 家（國家理論學者）之一，馬克斯主義政治學者，一直都在處理資本主義發展的不同歷史階 段，國家和相關的制度性實踐所扮演的角色。他的作品目前已有中譯，例如《思索資本主義國 家的未來》，2008 年，梁書寧譯。此外，關於 regulation school，該學派並無特定的政治立 場，但一般來說都是以憲政或改革者的方式（in a constitutional/reformist form）對於新自由主 義和新古典主義經濟學（neo-classicist economics）的左傾回應。梁書寧將其譯為「調節學派」，
本文則接受林佳和教授所翻譯的「管制學派」─毋寧，該學派的目標在於發展一套「管制」資 本主義的理論（A theory of capitalist regulation），而非對資本主義予以「調節」。林佳和教授 指出，該學派最重要的觀念在於「積累模式」與「管制方式」，前者係指某一時期資本積累的
153 Brenner N., Jessop B., Jones M., MacLeod G. (Eds),State/Space: A Reader, 2003.
154 Lefebvre H., Space and the State, p.84-100.
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想界所關注之政治、倫理與美學議題。」網址：http://www.srcs.nctu.edu.tw/srcs/intro.aspx （最 後瀏覽日：2012 年 10 月 18 日）。157 同上，頁 270-272。
158 同上，頁 172。
159 該文收於 David Harvey，王志弘譯，《新自由主義化的空間：邁向不均地理發展理論》，2008 年 12 月，頁 113-143。
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互對照，從而得到一個三乘三的矩陣，更加細緻化對於「空間」的理解165。
第三項 新自由主義對國家的掏空手段
本文在此必須指出，本文並沒有離題。在上述腦力激盪當中，筆者企圖抽 繹出一條「國家－空間－全球化」的軸線，也就是上開 Harvey 所提出「三乘 三矩陣」之中的「概念化的空間 X 關係性的空間」。筆者之所以鋪陳這條軸線，
是為了證立一個論述：新自由主義正透過政府改造，掏空國家的內部空間。實 際上，政治地理學的研究早已可替這論述打下基礎，政治地理學者將國家的每 一個行政領域當作一個場域、一個空間，並進一步指出，由於地理及組織上的 差異，社會被國家所「滲透」的程度也有所落差 ── 在對於前述「國家中心 論 vs 社會中心論」的爭執有所整理之後，我們可以知道，國家與社會其實是 相互滲透 ── 準此，我們可以確認，新自由主義透過全球化、政府改造等策 略，滲透國家、將國家的權限往外拋、掏空國家，其掏空手段的動態擴張過程，
就宛如 Deleuze 與 Guattari 在所說的「千高原」一般，一個地下根莖狀的空間
（rhizomatic space），它的根莖不是由一生二的發展，而是隨機的、無節制、
纏繞的分歧系統166。
承上，從政治學觀點而言，整個國家體系是一個策略的場域、一個策略「發 生」的地方167，不同的政治行動者（actor）會盡可能地依自己的利益規劃策略、
並追求 Schumpeter 所說的「政治領導權」（competition for political leadership）。
對於資本主義、新自由主義來說，他所追求的利益就是朝向「個人幸福的最大 化」、「最小政府」或「自由放任」，誠如法國社會學家 Pierre Bourdieu 所說的：
最好縮小到只剩下警察國家168。
本文認為，資本主義對國家內部空間的掏空並不符合社會正義、公共福祉 等價值的要求，也違反了諸如國民主權原則以及社會國原則等憲法規範的誡命
165 同前註，頁 128-143。
166 梁騰，《第三空間城市 ─ 地下莖文化行動之探討》，淡江大學建築學系碩士論文，2007 年，
頁 8-11。此概念是法國哲學家 Gilles Delueze 與精神分析學家 Felix Guattari 在《千高原：資本 主義與精神分裂》（A Thousand Plateaus: Capitalism and Schizophrenia）一書中所提出的，由 於該詞極具啟發性與視覺性，在諸多領域受到沿用，進而開創多元觀點的陳述，例如在全球行 政法領域，國際法學者 Alexander Somek 便援用「千高原」的概念，形容從聯合國安理會決議，
到國際食品安全標準委員會對食品衛生標準，無一不被納入全球行政法麾下的「去形式化過 程」，參閱王自雄，《投資條約仲裁下的規範衝突與正當性危機—以公平與公正待遇為中心》，
東吳大學法律學系博士論文，2013 年，頁 29-30。
167 同前揭（註 138）書，頁 41。
168 同前揭（註 59）書，頁 57。
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175 對於諸此的質疑比如說 Harvey 所指出的，「公私夥伴關係」（public-private partnership）是 新自由主義下最當紅的都市變遷策略。而這種特殊空間尺度之行動範圍的界定者，則是新自 由主義所意欲建立的制度。參閱前揭（註 155）書，頁 276、286。
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各界早已展開對於全球化／新自由主義／全球資本主義的批判、檢討或反思之 時176，類似觀點不應該在行政法學中缺席。因此，公法學必須緊扣這條「國家
－空間－全球化」177的軸線，從國家法學的視野，將科際整合方法作為策略知 識，對政府改造工程進行一個批判性的思考與建言，並提出一個制度設計的方 案。