第四章 行政權內部聯繫及其制度設計理念
第二節 內部聯繫的經驗性概念
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第四章 行政權內部聯繫及其制度設計理念
第一節 內部聯繫的必要
綜合前述所言，在「組織鬆綁」之下，國家權力並不會因此而失控，憲政主 義仍可對其馴服。反而是來自於全球化所構成的離心力，才會讓國家權力從「法 域」（Nomos）逸脫而出。
對此，本文認為當前我國所缺乏的，便是一個內部聯繫的機制。一方面，它 能夠藉由組織內部的資訊串聯進而鞏固「國家自主性」與維持「行政一體性」， 使其防範、排除或抵抗來自於全球化對於國家自主性的「牽引作用」與「離心力」， 以及治理分殊化所帶來的「碎裂化治理」；另一方面，它能促使各個行政機關或 各個行政部門之間的橫向溝通，促使行政決定的一致性能夠獲得擔保，甚至進而 抽繹出足以回饋國家核心的治理資訊，讓國家整理治理結構的視野持續進化。
此外，在內部聯繫的制度設計方面，諸如「調控」、「科際整合」、「參照領域」、
「系統理論」以及「部門憲法」等關鍵詞，都會是讓公法學重拾劇本後的表演方 針。準此，全新的公法學，必須顧及各個部門或各個次系統之間的橫向脈絡與橫 向連結。
第二節 內部聯繫的經驗性概念
由於全球化帶來的挑戰，無論是在地理空間、時間、公共政策議題的複雜性 以及多邊關係的行動者等因素，紛紛促使著國家行政運作必須不斷思考與調整。
職是，在行政學上便發展出「網絡治理」的概念1，強調不同政府層級的互動，
甚至民間企業組織、非營利組織以及各種地方性社團，「網絡治理」皆企圖將其 囊括，藉此因應諸如跨越地理疆界的協調行動，或是綜合不同部門與學科領域的 決策，以打造出所謂的「全觀型政府」（holistic government）2。
「溝通聯繫」（Kommunikation）屬於現代化國家的引導性概念，其不僅僅是
1 史美強、孫同文、張育哲，《行政院組織改造後公務機關橫向聯繫及服務流程整合之研究》，
行政院研考會委託研究，台灣公共治理研究中心執行，2010 年 12 月，頁 2、9-10。
2 同前揭（註 1）書，頁 8。
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有效執行個別法律規定的前提要件，而且是國家是否能夠現代化及發揮其功能的 必要條件3。廣義來說，本文所欲處理的「行政內部聯繫」，也包含在「網絡治理」
或是「全觀型治理」的概念範疇之中4。「行政內部聯繫」可以包含「垂直面的聯 繫」以及「水平面的聯繫」；但狹義而言，近年來行政學之學理上對於「行政內 部聯繫」的研究與討論，則集中在後者5，也就是所謂的「橫向聯繫」。在行政學 的概念型塑上，橫向聯繫或橫向整合，可以進一步區分為「合作」、「協力」、「協 調」以及「整合」等不同模式的相互關係。
第一項 合作（cooperation）
「合作」常常是指一種在組織間短期、非正式，或大部分是一種自願性的關 係6：在這關係之中，參與組織可能分享彼此相關資願與資源，但卻沒有共同的 目標與作為，而只是在運作的過程當中納入對其他組織的考量，卻並不需要調整 本身之目標，其各自仍保有獨立性及所屬之資源，僅以極少的資源與其他組織進 行合作。換句話說，「合作」所彰顯的僅僅是一種與其他組織間的良好關係，並 藉此提升本身組織之效能。總而言之，「合作」是一種最低程度的橫向整合模式。
第二項 協調（coordination）
「協調」是指應用一個更為密切、持續且正式的機制來達成組織間的橫向整 合7：在此過程中，組織間將不再只是資訊的交換與分享而已，毋寧涉及了「決 策之規劃」以及「行動執行與策略合作關係之建立」。所以，「協調」模式的本質 在於使不同的參與組織能夠和諧地被整合，從而完成共同的使命，使得原本各自 分離的個別組織能夠結合成一個有秩序的整體，產生一加一大於二之綜效。必須
3 林明鏘，《歐盟行政法：德國行政法總論之變革》，2009 年 12 月，頁 22。
4 至於「網絡治理」意義下的公私夥伴關係，則不在此範疇。在行政學的討論上，有將之進一步 區分者，包含合作型協力夥伴關係、操作型協力夥伴關係、分擔型協力夥伴關係以及諮詢型協 力夥伴關係。參閱前揭（註 1）書，頁 64-65。
5 近年來，許多先進國家與國際組織所關注的行政機關間之橫向協調（horizontal coordination），
已經發展出諸多理念相近的方案，大方向來說可被歸納為「橫向的政府管理途徑」（Horizontal Government Approaches）以及「整合式之治理」（Integrating Governance），並在各國政府的 實踐上有不同的名稱，例如英國的「夥伴政府」（Joined up government）、加拿大的「水平式 政府」（Horizontal Government）、美國的「網絡型政府」（Networked government）、紐西蘭 的「整合型政府」（Integrated government）以及澳大利亞的「水平與整體性政府」（Horizontal and whole of government）。參閱張其祿、廖達琪，《強化中央行政機關橫向協調機制之研究》，
行政院研考會委託研究，2010 年 3 月，頁 4、28-41。
6 以下整理自前揭（註 5）書，頁 20。
7 以下整理自前揭（註 5）書，頁 21。
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注意的是，在「協調」模式中，各個分別獨立的參與組織，只是因為某些特定方 案或特定事項而進橫向整合。
由於「協調」關係已經超越了組織之間的資訊分享與善意協助，並且有更加 制度化和緊密的資源互補、協同規劃與行動執行，因此這一種模式自然就更需要 更高程度的承諾和信賴；此外，由於參與組織會在某程度上喪失其自主性，並增 家其所面臨的成本與風險，所以協調工作並非組織基層人員所能完成，而須要較 高層級成員的規劃協商8。
第三項 協力（collaboration）
「協力」是一種最為緊密且長期的整合性安排，藉此模式參與組織之間能達 成最密切的互動關係：此模式需要一種全面性的決策規劃配套與組織間溝通管道 的制度性安排，所以需要在參與組織之間建立更高程度的信賴與承諾，同時可能 需要長期的摩合時間才能達成9。此種模式往往被用來處理複雜性的社會問題，
尤其是當其他整合模式已經不能發揮功效之時。此種模式對於參與組織及其成員 帶來的風險負擔也最大，因為參與組織必須放棄其組織之本位與自主性，並且將 其組織視為整體結構之一環。
由於參與組織之間所建立的關係比「合作」或「協調」更為緊密，因此此種 整合模式是最能發揮組織之間「合作綜效」的整合模式。因為在這一種整合模式 之中，參與組織將能夠在其本位之外，觀察到面臨問題的其他面向，並藉由其他 組織的協力，發揮出超越其本身視野的更加問題解決方案10。
第四項 整合（intergration）
上述「合作」、「協調」以及「協力」等模式，皆可歸屬於「橫向整合」的範 疇之中。然而，在行政學的討論上，「整合」本身也可獨立成為一種橫向整合的
「子類型」或「下位概念」。它是指行政部門間的整合，其目的在於追求行政的
「一致性」，換言之，由於各個被整合的部門處於水平關係，所以「整合」就是
「橫向整合」。行政機關的服務經過整合之後，便能夠更加統一，減少因為專業
8 同前揭（註 5）書，頁 21。
9 同前揭（註 5）書，頁 22。
10 同前揭（註 5）書，頁 22。
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化與分部化而帶來的分裂化問題11。
根據行政學學者的研究，依照整合項目之種類的不同，行政部門之整合模式 又可以進一步地區分為五種類型12：
1、以顧客為中心的整合（client-centered integration），又稱為顧客 導向的整合。
2、以供應者為中心的整合（provider-centered intergration），係指就 專家的特徵、專業化的發展以及跨專業的關係所組成，例如對於人 員的整合，以及基於行政機關角色之變遷的整合。
3、以計畫為中心的整合（program-centered intergration），也就是整 合服務或財務的傳送系統，例如中央與地方的合作、財務的連結，
以及資訊系統的分享。
4、以組織為中心的整合（organization-centered intergration），也就 是著眼於組織的結構和文化，例如權威系統的建立。
5、以政策為中心的整合（policy-centered intergration），範圍較廣，
例如由地方、地區、洲或是國家的政策所組成的整合，或例如對於 資金來源、人員之資格及其進入標準，以及課責之標準與過程的整 合。
第五項 內部聯繫的阻礙
在行政學上，也有針對行政之內部聯繫或橫向整合的可能阻礙進行討論或研 究，這包含了本位主義、專業偏執以及資訊落差13：
1、本位主義：
形成本位主義的原因繁多，大部分是出於「權力」（power）的考量，
也就是對於「地盤」（turf）或「領域」（terrioriality）的捍衛或計算。
在研究上，本位主義的形成原因包含了「自私性的忠誠」、「議題範 疇的不確定性」、「對政策管轄領域的高度敏感性」以及「組織設計 僵化而缺乏彈性應變」。
11 前揭（註 1）書，頁 55。
12 前揭（註 1）書，頁 58。
13 以下整理自，前揭（註 5）書，頁 23-28。
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2、專業偏執：
專業偏執是指專業知識的趨同（convergence），使得錯誤不斷地被 複製與學習，使得本位主義更被強化。然而專業偏執仍與本位主義 有所不同，後者是基於「權力」之考量或理性計算，前者則是因為
「專業」的分工而形成的一種高度自我認同之價值觀或是意識型 態。專業偏執往往遮蔽了其他看法，從而形成集體思考盲點或自我 防衛之心態，使得橫向聯繫或整合的困難度增高。
專業偏執其實是一種對於專業判斷的「執著」。專業執著本身並非 壞事，然而若是太過堅持本身之觀點，則容易排拒不同意見，造成 相同觀點的彼此增強（reinforcement），以及專業觀點的趨同現象，
使得錯誤不斷地被複製而無法獲得修正。
在實際運作上，專業偏執往往造成以下現象：「行政機關不希望被 其他機關所擬定的規範所約束」、「對試圖插手本身專業範疇的任何 機關抵抗倒底」、「避免接觸與自己核心或專業業務無關的工作」、
「對於其他機關的合作計劃持保留態度」以及「過濾或忽略那些與 過去知識互斥的資訊，進而弱化與其他機關之間的協調或合作」。 3、資訊落差：
資訊落差是指機關內部或跨機關間的資訊無法順利流通，或是無法
資訊落差是指機關內部或跨機關間的資訊無法順利流通，或是無法