第三章 國家自主性危機下的行政之組織自主權
第二節 行政之組織自主權的意義與內涵
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
84
民生活的領域，「成為一隻看得見的手」5。也就是說，在國家與社會二元論的模 型當中，國家若想將影響力深入到社會民間生活的各個階層各個角落，就必須透 過行政機關。而行政機關為求行政任務之執行，就必須有行政組織。我國早期行 政學學者左潞生先生便指出6：「行政組織是國家行使統治權表現的行為，倘無此 組織則國家行政作用，無由產生」；從而，政治學或社會學常見的「國家機器」
一詞，其實主要就是「行政組織」。
此外，上述論點也可在我國釋憲實務上找到支持，在司法院大法官解釋第 613 號解釋中，大法官便幾乎將「行政」等同於「國家」：「行政旨在執行法律，
處理公共事務，形成社會生活，追求全民福祉，進而實現國家目的，雖因任務繁 雜、多元，而須分設不同部門，使依不同專業配置不同任務，分別執行，惟設官 分職目的絕不在各自為政，而是著眼於分工合作，蓋行政必須有整體之考量，無 論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督，方能促進合作，提昇效 能，並使具有一體性之國家有效運作，此即所謂行政一體原則。憲法第五十三條 明定行政院為國家最高行政機關，其目的在於維護行政一體，使所有國家之行政 事務，除憲法別有規定外，均納入以行政院為金字塔頂端之層級式行政體制掌 理，經由層級節制，最終並均歸由位階最高之行政院之指揮監督。民主政治以責 任政治為重要內涵，現代法治國家組織政府，推行政務，應直接或間接對人民負 責。」
第二節 行政之組織自主權的意義與內涵
第一項 國家學上的意義
行政之組織自主權，是「行政之自主權」延伸到組織領域的一個支流，所以 探討行政之組織自主權，就必須先談談行政之自主權。行政之自主權，其實是以 行政之自主地位為其基礎磐石。在行政法體系採取大陸法系的國家，向來有著與 其民事法制度互不相屬且自律獨立的行政法體系存在，在這體系中行政權能夠自 主決定與執行，學理上通稱此為「行政國家」（Verwaltungsstaat）7。
5 同前揭（註 3）書，頁 12。
6 左潞生，《行政學》，1981 年 10 月，6 版，頁 53。
7 城仲模，〈二十一世紀行政法學發展的新趨勢〉，《法令月刊》第 52 卷，第 12 期，2001 年，
頁 6。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
85
學理上關於「行政國家8」、「立法國家」或「司法國家」的討論9，通常出現 於一個國家的憲法權力集中於行政權、立法權或司法權其中之一，但實際上三者 並非擇一的關係，毋寧是處於同時存在且相互制衡的權力消長關係。換句話說，
即便吾人將一個國家認定為「司法國家」，也並不代表在該國家之中已不復見行 政權與立法權的存在，因為這只是一個對於問題面的凸顯。正如同前述所言，各 種「國家圖像」其實是有可能會並存或部分重疊的。
讓我們用一些較為生動的方式來比喻：「行政國家」所表現的圖像，必非是 強調威權專制的「警察國家」或「絕對國家」的圖像，毋寧是強調行政權對於「國 家任務之實現」的重要地位10。然而，當「行政國家」攜著秩序行政、給付行政、
環境行政……等諸多行李來到全球化時代，它又再度面臨新的環境、新的情境以 及新的挑戰 ── 它幾乎被要求卸下所有的行李，而它也不得不配合。面對眼前 兵荒馬亂的場面，行政國家不但失去了它的自主權，更被趁火打劫地要求切下身 上的肉。此時行政國家所喪失的支配意志，便是組織自主權；而這塊肉，便是機 關組織權（Organisationsgewalt）。
第二項 權力分立上的意義
行政之「組織自主權」，或又可稱行政之「自主組織權」，兩者所指涉的內涵 與範圍應該相同，毋寧只是用語上尚未一致而已 ── 或許這也與我國法制或釋 憲實務上案例不多，以致（原本就不甚發達的行政組織法釋義學）學理上亦較少 有討論有關。承此，以下謹就若干組織自主權在水平權力分立上以及垂直權力分 立上的意義略述之。
第一款 水平權力分立
8 Carl Schmitt 於 1931 年的〈憲法的維護者〉一文中，以國家行為之種類作區分，將國家分為司 法或審判國、立法國以及政府國，其後於次年所發表的〈合法性與正當性〉中，則將國家形式 分為四種，即進一步將政府國區分為由極權、個人意志及權威之國家元首統治之「政府國」，
以及可以依時宜及事實需要，頒布實質有用之措施的「行政國」。至此，Schmitt 正式提出行 政國之理念。參閱，陳新民，〈行政國家理念的澄清〉，《公法學劄記》，2005 年 10 月，3 版，頁 35。
9 參閱許宗力，〈迎接立法國的到來？！ ─ 評釋字第五二○號解釋〉，《台灣本土法學雜誌》
第 20 期，2001 年 3 月，頁 57-65；陳英鈐，〈從行政國家到立法國家？ ─ 釋字五百二十號 之評釋〉，《台灣本土法學雜誌》第 22 期，2001 年 5 月，頁 21-35。
10 陳新民，前揭（註 8）文，頁 41-43。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
86
第一目 三級機關法律保留爭議
因應憲法增修條文第 3 條第 3 項「國家機關之職權、設立程序及總員額，得 以法律為準則性之規定。」以及第 4 項「各機關之組織、編制及員額，應依前項 法律，基於政策或業務需要決定之。」等「組織鬆綁」之變革，我國於 2004 年 6 月 23 日公布施行中央行政機關組織基準法。
然而在法案制定過程，雖然各政黨黨團皆贊成組織精簡以及組織鬆綁等大方 向，但仍有兩大具有重大差別的意見11，形成「三級機關法律保留」之爭議：行 政院與考試院所提的法案，其組織之法律保留僅至第二級機關，第三級與第四級 機關則可依命令彈性調整機關組織；而相對的，中國國民黨黨團的草案，也就是 現行法規，則是將組織法律保留下移至第三級。
行政院與考試院所提草案之說明，在於「……中央三級以下機關之精簡、整 併、改隸、改制或裁撤，所需配合修正、制定之組織法規為數甚多，依現行組織 法規進行程序，勢必難於短期內完成中央政府之組織改造工程，本草案立法完成 後，必將有助於提前完成行政院組織體系改造工作」以及「……目前各級機關組 織法規範內容鉅細靡遺，包括職掌、單位結構及員額編制等，恆難以肆應政務推 展而較具彈性地調整其組織功能或人力運用。本草案期能藉由組織法規作業程序 之精簡，明定一級機關、二級機關之組織以法律定之，而三、四級機關均屬業務 執行組織，則授權以命令訂定後即送 貴院查照，俾得以提升部會所屬執行機關 組織調整彈性」。
而在野黨中國國民黨黨團提案理由則為：「民主國家行政機關受立法機關監 督，乃為常軌。行政機關組織除要具有前瞻與彈性外，因政府組織執行公權力，
且牽涉人民權利與義務甚巨，其設立應受民意機關監督，不宜由行政機關恣意設 置，以免影響人民自由與權利。是以行政機關組織除與人民權利義務較不密切之 四級機關以及附屬機構，可授權以命令定訂外，其餘三級以上機關以及與人民權 利義務有密切相關之附屬機構之組織，均應立法受國會同意後始可設立」
簡單來說，執政黨（行政院與考試院）的考量或主張是「政務推展」「組織 調整彈性」以及「三、四集機關屬業務執行」；而從在野黨（立法院中國國民黨 黨團）的主張則是「組織設立應受民意機關監督」以及「僅四級機關與人民權利 義務不密切」。從上述政黨政治在議會的角力可看出，此處所涉及的規範面課題 就會是：憲法第 23 條有無擴及組織保留？此外，這似乎也表示，德國公法學在
11 參閱李震山，〈中央行政機關組織規制緩和之理論與實務〉，《台灣本土法學》第 67 期，2005 年 2 月，頁 172-173。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
87
基本權釋義學上所發展的重要性理論12（Wesentlichkeitstheorie），在國家組織的 設置上也有所適用13。
對於此問題，首先，從文義解釋來觀察，憲法第 23 條「以上各條列舉之自 由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利 益所必要者外，不得以法律限制之」應僅指對於干預人民自由權利之國家行為有 所限制的「干預保留」而已，對於「組織保留」方面並沒有嚴格要求。
然而，李震山教授則指出，從「人民是目的，國家是手段」、「國家是為人民 而存在，而非人民為國家存在」以及「國家組織、權限皆源自人民同意，接受人 民監督」等國民主權及權力分立相互制衡等憲法原理，應可證立憲法第 23 條擴 及組織保留的論理14。李震山教授的擔憂主要在於，機關保留的鬆綁固然能夠增 強行政效能與競爭力，但是向行政保留的傾斜，將會削弱人民事前監督政府之功 能，立法與行政關係將會產生位移，對於人民權益保障利弊如何，尚待觀察15。
雖然此爭議並沒有持續發展，但留待吾人思考的問題是：1、行政保留的傾 斜或行政權擴張是否必然不好？其界限何在？ 2、又，對於組織的監督手段，只 有組織保留嗎？ 3、是否有其他方案既容許行政權擴張，但又能合乎民主國原則 的要求？
第二目 釋字 613 號解釋
司法院大法官解釋釋字第 613 號解釋解釋文指出：「行政院為國家最高行政 機關，憲法第五十三條定有明文，基於行政一體，須為包括國家通訊傳播委員會
（以下簡稱通傳會）在內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負責，並因通傳 會施政之良窳，與通傳會委員之人選有密切關係，因而應擁有對通傳會委員之人 事決定權。基於權力分立原則，行使立法權之立法院對行政院有關通傳會委員之 人事決定權固非不能施以一定限制，以為制衡，惟制衡仍有其界限，除不能牴觸
12 參閱司法院大法官解釋釋字第 684 號解釋，陳春生大法官協同意見書，貳。
13 「適用」一語或許不貼切，因為就德國公法學的脈絡來說，重要性理論係一種「發現」、一
13 「適用」一語或許不貼切，因為就德國公法學的脈絡來說，重要性理論係一種「發現」、一