第五章 內部聯繫在我國的實踐
第一節 內部聯繫的法律制度
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第五章 內部聯繫在我國的實踐
公法學既然嘗試提出一個更加朝向國家內部推進1、企圖更有效馴服國家權 力2的理論，那麼首要的任務便是強化組織法誡命要求。準此，必須藉助組織法 學的發展成果，整理學理上所發展的原理原則，以及無論是立法、行政或是司法 實務上所發展的具體標準。
第一節 內部聯繫的法律制度
第一項 規制行政內部的課題與難題
軟性的「非正式制度安排」已經不具有足夠的危機處理能力，我國缺乏的是 橫向聯繫的「正式制度安排」3。然而，公法學若要持續建構「內部聯繫」的制 度化，便必須面對規制行政內部的課題與難題。首先，長期以來，傳統行政法學 便較重視行政行為及其救濟制度之研究，而較忽略行政組織。由 Otto Mayer 所 建構的德國公法學，是將行政法的重點置於「行政處分」，而將行政組織與行政 內部的分權、流程以及領導統御等界定為「內部關係」，排除於行政法學的討論 範圍中4。
其次，行政組織涉及行政權之內部領域，是法與政治發生密切交流的介面，
對於排拒價值評價的法釋義學5，也是一大難題。許多組織內部法規，特別是組 織與程序上的規定，以及行政內部決定過程之建構，在法學上均未有充分的研究
1 公法學對於國家內部探討的缺乏，參照本文頁 69 以下；並參閱黃錦堂，〈行政組織法之基本 問題〉，《行政法》，翁岳生主編，2006 年，頁 241、Eberhard Schmidt-Aßmann，許春鎮譯，
〈行政作為組織以及組織法上之意義〉，林明鏘、陳英鈐、孫迺翊、陳耀祥、許春鎮、張錕 盛、張桐銳合譯，《行政法總論作為秩序理念 ─ 行政法體系建構的基礎與任務》，2009 年 10 月，頁 264。
2 法對國家權力的馴服，參照本文頁 29 以下；並參閱江玉林，〈憲政國家的權力建築學〉，《現 代性的政治反思》，頁 353-355。
3 參閱本文前述，頁 12。
4 黃錦堂，〈行政組織法之基本問題〉，《行政法》，翁岳生主編，2006 年，頁 241。
5 許多公法學學者或理論過度強調「行政之行為形式理論」而忽略具體行政行為所追求的行政目 的及其社會脈絡，其實也是受到「概念法學」的影響。參閱陳愛娥，〈規範與事實之間的歧路 徬徨 ─ 德國近代法學方法論的發展路徑〉，《警大法學論叢》第 2 期，1997 年 3 月，頁 11。
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6 Eberhard Schmidt-Aßmann，許春鎮譯，〈行政作為組織以及組織法上之意義〉，林明鏘、陳英 鈐、孫迺翊、陳耀祥、許春鎮、張錕盛、張桐銳合譯，《行政法總論作為秩序理念 ─ 行政法
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第二項 內部聯繫的制度
傳統行政法以及現行制度，並非沒有內部聯繫制度。公法學若要重新改革內 部聯繫，讓更多的「法」進入「國家內部空間」、改變內部關係的性質13，進而 實現憲政主義對於國家權力核心的馴服，就必須整理當前行政機關內部之組織措 施（Organisationsmaßnahmen）的規範結構設計。在內部行政法上，一般而言，
行政機關內部之下級組織、任務分配以及以任務編組方式設置下級組織，得以行 政規則或指令予以規定，無須法律之規定或授權14。所以，公法學必須對於行政 實務上之發展有所掌握，例如曾經實施的「行政院跨部會政策協調統合機制」， 或是《行政院及所屬機關加強聯繫作業要點》等等15。
值得注意的是，在我國的行政組織法的歷史來說，早期的草案研擬者便已經 意識到內部聯繫的重要性。以行政院研考會於 1981 年編印的《行政機關組織通 則草案之研究》來說16，在總則部分的第 4 條便規定：「行政機關應事權匯一，
層級節制，指揮統一，權責相稱，協調合作，編制彈性，暨溝通參與，決策與執 行分工之原則組織之」。該研究案更進一步對於「協調合作」賦予內涵17：「協調 合作，係指專業分工之各單位間，應互相協力合作，共同完成機關整體目標。因 此不論在作業程序上及組織結構的安排上，均應提供協調合作之機會，以達公務 活動整合之目的。」從這份文本可以看出，即便是早已背負許多罵名的「官僚制」， 實際上本身是懂得「協調合作」以及「編制彈性」等價值的重要性。換句話說，
這些價值並不是只有主張企業管理精神的新自由主義才懂。實際上，基於行政權 內部之溝通協調的需要，在行政法制度上，即針對行政機關彼此之間，設計有諸 多制度。包括垂直面的指揮與監督，以及水平面的協力行政與職務協助。
第一款 垂直聯繫的制度
從憲法學觀點，垂直聯繫乃行政院長發揮政務領導功能的制度化，而在行政 法學的體系建構來看，垂直聯繫的制度，可以分為「指揮關係」與「監督關係」。
13 關於以「國家內部空間的描繪與探索」作為研究策略、國家內部空間的概念，參閱前文，頁 13 以下，以及頁 69 以下。
14 陳敏，《行政法總論》，2007 年 10 月，5 版，頁 949。
15 關於內部聯繫在我國行政實務上之發展，詳見後述。
16 行政院研究發展考核委員會，《行政機關組織通則草案之研究》，本文使用的是 1987 年再版。
17 前揭（註 14）書，頁 27。
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第一目 指揮
行政主體內部，為金字塔型層級式行政組織，由一最高之行政機關來領導所 屬之下級行政機關18。故中央行政機關組織基準法規定，上級機關對所隸屬機關 依法規行使指揮監督權（第 14 條）；機關首長綜理本機關事務，對外代表本機關，
並指揮監督所屬機關及人員 （第 17 條）。
原則上，上級機關對於下級機關之執行法律，具有「指揮權」，得作成「一 般指示」或「個別指示」：所謂一般指示，是就組織分工、特定事務之處理方式、
裁量準則以及法令解釋等事項，所為之抽象指示，亦即所謂「訓令」，其型式通 常是行政規則或解釋函令19。至於「個別指示」者，則指上級機關就具體事件應 如何處理，對下級機關所為之「指令」20。
至於指揮監督之例外，係於為確保特定下級機關能無所偏頗地獨立行使權 限，立法者特別規定上級機關不得對其行使指揮權。在組織法規上，中央行政機 關組織基準法即以「獨立機關」之形式形塑之，使其得依據法律獨立行使職權，
自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關（第 3 條第 2 款）。再藉由行政院組織法，賦予特定下級機關擁有獨立機關之地位，包括中 央選舉委員會、公平交易委員會，以及國家通訊傳播委員會（第 9 條）。
第二目 監督
除了對下級機關指揮之外，上級機關亦得對下級機關予以監督。所謂「監督」
在法律意義上，不僅限於對受監督者為視察，並且包括以上述之一般或個別指 示，左右受監督者之行為21。就內容而言，「監督」區分為「法律監督」、「事務監 督」以及「勤務監督」：「法律監督」係審查下級機關所為個別行為之合法性，若 兼及合目的性，則為「事務監督」（或稱「專業監督」）；勤務監督則指上級機關 對於下級機關人力與物力之配置是否符合規定之監督，故又稱一般之機關監督22。
18 陳敏，前揭（註 14）書，頁 913。
19 陳敏，前揭（註 14）書，頁 913。
20 陳敏，前揭（註 14）書，頁 913。
21 陳敏，前揭（註 14）書，頁 914。
22 陳敏，前揭（註 14）書，頁 914。
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第二款 橫向聯繫的制度
在行政學上，橫向聯繫又稱為「橫向溝通」、「平行溝通」、「部門溝通」或者 是「跨命令鏈溝通」，是指在組織系統中處於相同層次的部門之間所進行的資訊 傳的和交流23。而在行政法上，行政機關之橫向關係可分為「協力行政」、「職務 協助」以及「聯合關係」等三種24。
第一目 協力行政
協力行政係指，依一般法律，行政機關在作成決定之前，必須徵詢其他機關 意見、與其他機關會商、獲得其他機關之同意，或必須會同其他機關辦理25。其 他機關之協力，通常在行政內部為之，屬內部行為，若經其他行政機關協力始得 作成之行政處分，則為「多階段行政處分」26。
若須經其他機關協力而未經協力者，所為之行政處分便罹由「程序瑕疵」， 但是此種瑕疵得予以補正，但若該瑕疵縱未補正亦不妨礙於行政處分之正確性，
理論上不發生行政處分撤銷之問題27。
第二目 職務協助
所謂「職務協助」，係行政機關在作成公法上職務行為時，基於法律或事實 上之需要，請求其他行政機關以作成法律或事實行為之方式予以協助，其僅為臨 時性及輔助性之行為，受請求機關並非代理請求機關，亦不生管轄權變更之效果
28。其行為之形式與法律性質包括：傳送檔案或文書以供閱覽及使用、對所知悉 之適時提供資訊、對人為訊問或實施勘驗以調查事實、提供場所或器具與人員、
23 徐仁輝、楊永年、張昕作，《公共組織行為》，2005 年 1 月，頁 226。
24 陳敏教授將「行政機關之相互關係」區分為「指揮及監督關係」以及「合作關係」，後者包 含「協力行政」與「職務協助」；李震山教授所著教科書則將「行政機關間之橫向關係」區分 為「職務協助關係」、「委託關係」、「聯合關係」、「權限之競合或衝突關係」。本文觀察 重點係在於「橫向聯繫」，因此擇取「協力行政」、「職務協助」以及「聯合關係」三種討論。
參閱陳敏，前揭（註 14）書，頁 912-923、李震山，《行政法導論》，頁 98-105。
25 陳敏，前揭（註 14）書，頁 916。
26 陳敏，前揭（註 14）書，頁 916。
27 陳敏，前揭（註 14）書，頁 917。
28 陳敏，前揭（註 14）書，頁 918。
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制作鑑定報告、實施科學或醫學之研究以及作成行政處分29。
我國憲法並未明文規定各個國家機關之間有相互合作之義務，然而在比較法 上，德國法制有值得參考的規定，包括德國基本法第 35 條第 1 項規定「聯邦與 各邦之所有機關，應互為法律上及職務上之協助」，以及其聯邦行政程序法第 4 條至第 8 條則具體規定職務協助的要件、範圍與程序30。此外，德國學理上對於 職務協助之法理依據，更包涵了基於人民權利之無漏洞保障、「國家係為人民存 在」之國民主權原理，以及行政一體的理念31。
在權力分立的層面來說，職務協助制度的落實涉及了以立法之方式進行「行 政之權力分配」，必須符合法安定性原則的考量，申言之，在責任分配、救濟管
在權力分立的層面來說，職務協助制度的落實涉及了以立法之方式進行「行 政之權力分配」，必須符合法安定性原則的考量，申言之，在責任分配、救濟管