第二章 國家自主性的危機
第五節 我國中央行政當前的亂象
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各界早已展開對於全球化／新自由主義／全球資本主義的批判、檢討或反思之 時176，類似觀點不應該在行政法學中缺席。因此，公法學必須緊扣這條「國家
－空間－全球化」177的軸線，從國家法學的視野，將科際整合方法作為策略知 識，對政府改造工程進行一個批判性的思考與建言，並提出一個制度設計的方 案。
第五節 我國中央行政當前的亂象
我國中央行政當前的亂象，從層級式行政所展現的金字塔外貌來說，從頂端 的首長領導權、中間的各該部會橫向聯繫，一直到基底的個別行為決定，無一倖 免。而這些現象所形成的結構，其病灶正是新自由主義透過全球化對於國家所進 行的「掏空」，導致部會橫向聯繫不足、多邊利益調節失衡，使得人民本應平等 共有或享有的公共財卻發生分配不均的現象。
第一項 首長領導權功效不彰
在【三聚氰胺毒奶事件】中，經過人心惶惶與朝令夕改等一連串事件之後，
衛生署舉行記者會公布新標準，卻仍在通報程序上出現瑕疵，使得行政院長對於 衛生署的大動作全然不知，這凸顯了我國中央行政體系之首長領導權有功效不彰 的情形存在。就制度面來說，政府就已曾經建立「行政院跨部會政策協調統合機 制」措施178克服此問題，卻在這次沒有被善加利用。此外，從行政體制之整體結 構來說，這也就是行政權內部發生「聯繫不足」的症狀。在正常情況或是理想狀
176 以筆者手邊的行政學教科書為例，吳瓊恩教授在其大作的第 2 版曾將政府再造運動的英美等 國實務分析列為〈政府再造與行政革新〉一章之中，但在第 3 版時即考慮新公共管理已經不 新，且遭受批判，故刪除實務分析，保留反思與批判部分。參閱氏著，《行政學》，2011 年 1 月，4 版，頁 114、127-143。
177 必須特別說明的是，本文立場並非「無政府主義者」，亦非「反全球化主義者」。就前者而 言，本文認為「國家」必須存在而不可推翻（或許這也是作為公法學者所不可拋棄的），左派 所必須採取的是與資本主義以及新自由主義爭奪國家的領導權，並藉由國家這一個「權力的容 器」實踐諸如社會正義以及實質平等、照顧弱勢等目標與價值。就後者而言，本文所反對者亦 非全球化，毋寧是站在「全球正義」的立場。本文立場正如同萬毓澤所主張的：「基進左翼必 須更正視國家權力，並更審慎地思考民主的制度安排問題。」請參閱，萬毓澤，〈從日常戰術 到「新革命主體」：論 de Certeau、Holloway 與 Negri 筆下的權力與抵抗〉，《政治與社會哲 學評論》第 20 期，2007 年 3 月，頁 97-102。對於全球正義則請參考林佳和，〈全球正義與東 亞儒家文化？政治哲學世界公民主義（Kosmopolitismus）與特殊公民主義（Partikularismus）
之爭下的人權圖像落差〉，發表於「第八屆東亞法哲學研討會：後繼受時代的東亞法文化」，
2012 年 3 月 17 日。。
178 詳見本文頁 152 以下。
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態來說，行政院長擁有來自憲法付託的使命，必須發揮「政務領導」與「政策統 合」的功能，以指揮監督的具體手段，在垂直面維持上下機關之間的聯繫179。
第二項 部會橫向聯繫不足
在【證所稅不同調事件】，財政部與金管會的意見歧異，凸顯的是各部會之 間的橫向聯繫不足。就組織內部規範來說，「行政院及所屬機關加強聯繫作業要 點」第二點便要求「各機關處理業務涉及其他機關職掌時，應主動聯繫，積極溝 通協調；規劃新興計畫或重大政策時，應加強統籌作業，事先協調各主協辦機關，
使其參與意見，明確瞭解計畫或政策目標，達成共識」180。此外，在制度實踐上，
行政院長亦可就業務具有相關性的部會，以上級機關之姿態訂定「業務協調聯繫 辦法」要求其遵守，例如「行政院所屬機關研考業務聯繫辦法」181，行政院若早 有規劃，也許就不會有此事件的發生。
第三項 多邊利益調節失衡
部會橫向聯繫不足的現象，除了發生個別部會政策立場迥異而無法進行「政 策統合」之外，更嚴重者便是個別行政決定或其他行政行為發生的「多邊利益調 節失衡」之現象。具體來說，傳統上以行政處分所形成的「兩面關係」已經不是 行政機關的主要業務，取而代之者是多面的行政法法律關係182。當各部會僅著眼 於眼前的業務時，便容易忽略位於橫向結構的相關部會，從而導致產出的行政決 定或其他行政行為忽略了第三人或是其他公益。在此，本文必須強調的是，致令 各部會顧此失彼的最大原因，便是全球化下各個社會系統的「社會分化」與「法 或治理的片斷化」183。
179 詳見本文頁 136 以下。
180 詳見本文頁 150 以下。
181 詳見本文頁 148 以下。
182 多面之行政法法律關係具有多項特徵，包括「複數利益主體」、「利益競爭與利益衝突」、
「時常牽涉複數機關及其他部會」、「以利益平衡為達成目標」、「非著眼於定點或只一次之 規範」以及「效果時常擴及其他生活領域」等等，諸此係因為多面之行政法法律關係與技術、
經濟、生態、社會以及政治事實有關，因為在這些領域皆具有預測因素與評價因素。參閱林錫 堯，前揭（註 19）書，頁 46-48。
183 張嘉尹，〈系統理論對於法全球化的考察〉，王鵬翔主編，《2008 法律思想與社會變遷》，
2008 年 12 月，頁 112-124。
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第四項 公共財分配不均
關於政府再造浪潮所強調的「夥伴關係」，葉俊榮教授在我國政府改造工程 剛開始啟動時便曾提出警告，認為在行政程序中，若賦予雙方協商過多的機會，
容易對於平等原則與分配正義等面向有所忽略184。這份警告也正符合行政學上的
「管制俘虜」（regulatory capture）理論，易言之，管制措施反而成為被管制者的 保護傘、被管制者反而成為受益者185。如此的現象，在新自由主義與公共管理所 倡導的「顧客導向」理念之下，更加嚴重。
換言之，有「行政不正義」或「分配不正義」之疑慮者，正是「公共財」的 分享。 具體來說，以經濟部「促進投資聯合協調中心186」為例，行政機器能夠 為了一個投資案而集中行政資源促成其實現，卻又在【關廠勞工案】聘雇律師向 關廠勞工追討資遣費或退休金。兩相對照，根本不合乎效率原則對於支出之最適 化（Aufwandsoptimierung）187的要求，換句話說，資源的投入過度集中於某一任 務，從而忽略其他任務，根本已經違反「體系正義」的要求。
第六節 國家自主性的危機
第一項 破除新自由主義的迷思
昔日的「資本主義與社會主義」以及「大政府與小政府」之爭，在如今看來，
似乎已經較能釐出一些頭緒。昔日對於計劃性經濟、福利國家、社會主義會導致 集權主義國家的說法，今日已經可以了解實際上是一個虛假的命題，是（市場經
184 前揭（註 79）書，頁 128。
185 「管制俘虜」理論係由美國芝加哥經濟學派學者Stigle與Peltzman研究發現。該理論指出，政 府管制政策的受益者往往不是一般社會大眾，反而是受管制措施限制與干涉的被管制者。因為 對於政府的管制措施，被管制者反而能夠利用對於產業價格、數量或廠商進出的限制，形成其 競爭地位的保護傘，使得潛在競爭者進入市場變得更為困難、減少可能的競爭對手。此外，這 種「管制失靈」的現象，也進而造成產品或服務的供給不足、價格竄升，最後使得被管制者獲 得超額的利潤，甚至是暴利；消費者或服務之利用者反而必須承擔後果，例如產品選擇機會變 少、成本支出提高。換言之，政府的公共財淪為私人利益而非公共利益的保護者。參閱張其祿，
《我國「管制影響評估」架構與評估標準建構之經驗研究》，行政院國家科學委員會委託研究，
編號NSC93-2414-H-110-008-SSS，2005年10月，頁2、同作者，〈政府管制政策績效評估 ─ 以 OECD國家經驗為例〉，《經社法制論叢》第38 期，2006年7月，頁59-60。
186 對於該聯合協調中心，詳見本文頁 154 以下。
187 黃錦堂，〈政府再造的憲法原則〉，《法學講座》第 7 期，2002 年 7 月，頁 2。
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濟）自由主義的刻意汙名化。一方面，就如同 Hobsbawm 所說的「根本上，這是 一場兩派完全不相容的意識思想之戰」；另一方面，當代所看到的「國家」愈來 愈強大的現象，其實也是全球化發展過程上的必然趨勢，國家必須扮演秩序維護 者、給付擔保者、弱勢庇護者等多重角色，而不是「解除管制」主張者所說的「巨 獸」。
此外，所謂組織鬆綁、彈性化的行政，也不是新自由主義或企業管理精神的
「專利」。實際上，當法律系統作為「調控者」，或是官僚制受到民主國思想的啟 發，以鬆綁與彈性為訴求的改革一樣會發生188。換言之，新自由主義所謂的鬆綁、
彈性、解除管制等等價值訴求，就如同其所提倡的企業管理精神一樣，其實就是 為了企業經營者私人利益為出發點的改革：當行政措施對其不利，便主張鬆綁、
彈性與解除管制；當勞工或其他第三人對其不利，便主張國家公權力對於維護社 會秩序的重要性。
公法學必須重新拾起經驗科學的關懷，重新檢視國家當前的局面。我們看 到，在每一個不同的行政領域，形構的是不同面貌的「國家」或「國家性」。多 年來，在環境行政、金融行政、健康保險行政……各自的發展是相互截然不同的。
這其中也發生了許多相互矛盾的「國家圖像」，例如在基礎建設行政，國家不停 將任務放棄、不停將任務外包；而與媒體自由息息相關的通訊傳播行政，則是從 要求國家完全退出，演變為近年來要求國家介入的呼聲；而在健康保險行政以及 年金改革方面，全民則是期待一個大有為的政府能夠保障其退休生活。總而言 之，在新自由主義之下，國家被迫在金融以及經濟領域不停地自我限縮（以符合 企業經營者之利益），帶來的結果就是經濟領域的能量「溢流」到臨近的領域，
這其中也發生了許多相互矛盾的「國家圖像」，例如在基礎建設行政，國家不停 將任務放棄、不停將任務外包；而與媒體自由息息相關的通訊傳播行政，則是從 要求國家完全退出，演變為近年來要求國家介入的呼聲；而在健康保險行政以及 年金改革方面，全民則是期待一個大有為的政府能夠保障其退休生活。總而言 之，在新自由主義之下，國家被迫在金融以及經濟領域不停地自我限縮（以符合 企業經營者之利益），帶來的結果就是經濟領域的能量「溢流」到臨近的領域，