第六章 制度改良芻議
第三節 依照不同組織任務要求聯繫密度
２、 勞工行政
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第三項 給付行政的內部聯繫
給付行政係針對人民生存條件及改善為目標，以保障及生存照顧為中心，所 為直接之促進或分配之行政，依其性質可分為「基礎設施行政」、「社會行政」、「促 進或助長行政」、「勞工行政」以及「資訊行政」。以下就與本文較有關聯的「社 會行政」與「勞工行政」討論。
１、 社會行政
「社會行政」係指社會安全制度保障之行政，包括社會保險、社會預護、社 會照料與促進、社會補償以及社會救助等28。在日常業務而言，雖然大多為申請 給付的「雙邊關係」，無涉「基本權衝突」，然而就「任務特殊性」來說，「社會 行政」在涉及憲法上「分配正義」以及「國家資源有限性」，亦有橫向聯繫之需 求。例如以「社會救助」為例，為了避免「溢領給付」、「不當得利」等情況29發 生，即可能涉及就業輔導、國民住宅、幼兒托育、低收入補助以及老殘安養等諸 多相關政策之間的協調與配合30；或是為了確認申請者之財產狀況，而向稅捐機 關請求提供申請人之收入與財產資料31。
２、 勞工行政
勞工行政係與勞工事務有關之行政。作為中央勞工行政機關之勞委會，有時 也會與其他行政機關發生分工與合作之「聯合關係」。例如32：就外國人之聘僱與 管理之業務，依就業服務法第 46 條33第 2 項之規定，對於來台工作外國人之工作 資格及其審查標準，便須會商中央目的事業主管機關；同法第 6 條第 2 項34則規
28 李震山，前揭（註 17）書，頁 6。
29 孫迺翊，〈社會給付行政中受益人之信賴利益保護 － 以德國社會行政程序法為借鏡〉，《輔 仁法學》第 37 期，2009 年 6 月，頁 111-184。
30 張其祿、廖達琪，《強化中央行政機關橫向協調機制之研究》，行政院研究考核發展委員會委 託研究，2010 年 3 月，頁 18。
31 參閱孫迺翊，〈社會給付請求權、當事人協力義務與隱私權保障〉，發表於「司法院大法官 100 年度學術研討會：憲法解釋與隱私權保障」，司法院主辦，2011 年 12 月。
32 前揭（註 10）文，頁 154-157。
33 就業服務法第 46 條第 2 項：「從事前項工作之外國人，其工作資格及審查標準，由中央主管 機關會商中 央目的事業主管機關定之。」
34 就業服務法第 6 條第 2 項：「中央主管機關應會同行政院原住民委員會辦理相關原住民就業服 務事項。」
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定關於原住民之就業服務事項，基於原住民事務之專業性與特殊性，勞委會須與 原民會會同辦理。而在防止職業災害、保障勞工安全與健康方面，關於勞動環境 安全衛生措施與其管理監督事項，依據勞工安全衛生法第 3 條35第 2 項之規定，
勞委會亦須會同中央衛生主管機關共同辦理。除此之外，在性別工作平等法36以 及職業訓練法37等行政專法，亦有同樣模式的規定。由此亦可知，為了「實現基 本權」，行政機關與其他機關之聯繫要求密度，便會有所提昇。
第四項 計劃行政的內部聯繫
所謂計劃行政，係指行政對於未來之發展目標，以計劃為藍圖，並依此逐步 具體完成之，計劃行政並非解決或執行具體個案，而是對於未來行政措施所可能 產生之衝突，以衡量、調和方式作一先行決定並提供共同條件38。計劃行政本身 可以作為一種行政之分類，從而包含「國土規劃行政」、「都市建築計劃行政」、「經 濟與預算之專業計劃行政」以及「環保計劃行政」等，此外，亦可以被包含於任 何一個行政機關的計劃裁量或行政計劃。依照計劃行為之性質，則又可分為預算 案、法規命令例如都市計劃之整體以及行政處分例如都市計劃之具體變更等。具 體來說，例如公平交易委員會為擬定競爭政策，於修正主管法規、訂修行政專法 例如石油法或電信法，以及以「專案」形式檢討上百種與公平會相關之法規39。 總括來說，因為具有「基本權衝突」、「實現基本權」、「多邊關係」以及「政策規 劃性」等特徵，所以計劃行政常需要整體行政體制內部各機關之協調聯繫。
第五項 保護行政的內部聯繫
保護行政其實是從傳統危害防止行政當中所分離而出，針對人民核心生活法 益中具有預防性保護需求之部分行政，例如「環境保護行政」能夠針對違反自然 生存之條件為預防性之保護或適當措施，以避免或減少環境之負擔，或例如「文 化保護行政」對於古蹟與文化資產之保護40。以環境保護為例，雖然環保署為綜
35 勞工安全衛生法第 3 條：「本法有關衛生事項，中央主管機關應會同中央衛生主管機關辦理。」
36 性別工作平等法第 23 條第 3 項：「有關托兒設施、措施之設置標準及經費補助辦法，由中央 主管機關會商有 關機關定之。」
37 職業訓練法第 19 條第 2 項：「主管機關擬定前項訓練計畫時，關於農民志願轉業訓練，應會 商農業主管機關訂定。」、第 25 條第 2 項：「前項採計及比照辦法，由中央主管機關會同教 育主管機關定之。」
38 李震山，前揭（註 17）書，頁 7。
39 關於公平會之實踐經驗，參見前文頁 146 以下。
40 李震山，前揭（註 17）書，頁 7。
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用管制後，開發、興建供該公共建設之附屬事業使用所容許之項目，由主辦機關 會同內政部及有關機關定之47」。另外，在組織編制上，促參業務除了有專職的 公程會之外，尚有促進民間參與公共建設推動會48。總括來說，擔保行政之所以 有橫向聯繫之需求，主要在於「政策規劃性」與「任務特殊性」。
第七項 制度改良芻議
第一款 協調聯繫之制度設計方面
首先，在制度選擇的觀點來說，行政權內部各機關間之橫向聯繫，具有多種 選擇項目可供利用或供未來制度化工作參考，這包括：
1、特別法：由國會透過特別法之制定課予特定機關協調聯繫義務，
可以公平法第 9 條第 2 項為典範。
2、法規命令性質之協調聯繫辦法：可分為兩種，一種是依照國會 特別規定而具體化，可以海巡法第 11 條第 2 項為典範；另一種則 是由行政院本部仿照「行政院所屬機關研考業務協調聯繫辦法」經 驗作為典範，整理轄下各部會之業務，主動訂定。
3、行政規則與一般指示：即「行政院及所屬機關加強聯繫作業要 點」與「行政院跨部會政策協調統合機制」的實踐經驗。在不妨礙 或干涉人民之權利與自由的條件之下，以及不涉及管轄權變更的情 況之下，行政院直接或間接地制定其業務協調聯繫作業要點或統合 機制。
47 促進民間參與公共建設法第 27 條：「主辦機關為有效利用公共建設所需用地，得協調內政部、
直轄市或縣 (市 ) 政府調整都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制後，開發、 興 建供該公共建設之附屬事業使用。 前項附屬事業使用所容許之項目，由主辦機關會同內政部 及有關機關定之……」。
48 行政院促進民間參與公共建設推動會設置要點第 3 點：「三、本會置召集人一人，由本院院長 指定本院政務委員兼任；委員十六人至二十三人，除召集人為當然委員外，其餘委員，由下列 機關副首長一人兼任：（一）內政部。（二）財政部。（三）教育部。（四）經濟部。（五）
交通部。（六）文化部。（七）本院主計總處。（八）本院人事行政總處。（九）本院衛生署。
（十）本院環境保護署。（十一）本院經濟建設委員會。（十二）本院國軍退除役官兵輔導委 員會。（十三）本院研究發展考核委員會。（十四）本院農業委員會。（十五）本院公共工程 委員會。（十六）本院指定之其他相關機關。」
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4、功能性單一窗口：在進行業務協調聯繫時，行政部門亦可採取
「功能性單一窗口」。若為「空間性單一窗口」，行政首長則亦應發 揮領導統合功能，就資源投入之優先順序設定明確化之一般性指 示。
其次，中央行政機關組織基準法應該納入關於「協調聯繫」的制度規範，惟 組基法的規定不宜課予行政權就「協調聯繫」上有制定法規命令或行政規則的義 務，僅得就「協調聯繫」進行框架性的控制，以避免發生組織僵化之效應。故建 議中央行政機關組織基準法第 29 條第 1 項應增列第 4 款，以便在組織共同規範 上確認「協調聯繫」的重要性，如此也更能彰顯該法第 1 條「提生施政效能」之 意旨。初步來說，新增規定之文字為：「業務相對立或相制衡者，負責機關應主 動協調聯繫，必要時由共同上級機關指示辦理。」
第二款 任務取向的規範性框架
若欲依照不同組織任務制定聯繫密度的規範性框架，應依照「實現基本權／
限制基本權」、「多邊關係／雙邊關係」、「基本權衝突／無基本權衝突」、「是否已 有特別程序規範」、「任務特殊性」以及「政策規劃性」來決定聯繫密度的「強或 弱」。
1、對於「秩序行政」不宜有過高的聯繫要求，因為秩序行政通常 為限制基本權的雙邊關係。除非為保障基本權、基於任務特殊性或 追求政策目標與行政綜效，才須提高聯繫要求。
2、與「秩序行政」相同，「給付行政」並非限制基本權且屬雙邊關 係。然而「給付行政」相較於「秩序行政」，其聯繫要求更高一些，
因為其在「任務特殊性」方面具有「分配正義」之性格，並且為追 求基本權之實現，「法」對此領域之聯繫要求具有較多形成空間。
3、由於「計劃行政」帶有向未來的形成性，且其規劃與衡量的特 質具有「基本權衝突」、「實現基本權」、「多邊關係」以及「政策規 劃性」等特徵，所以計劃行政亦常需要整體行政體制內部各機關之 協調聯繫。
4、在「保護行政」，由於環境保護、古蹟與文化資產保護等公益具 有與基本權相同之地位，所以「公益保護」對於「基本權衝突」、「實 現基本權」以及「多邊關係」等要素得以涵蓋，並且具有「政策規 劃性」等特徵，所以保護行政也需要整體行政體制內部各機關之協 調聯繫。
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5、至於擔保行政，由於基礎建設或公共建設涵蓋方面極廣，具有 高度專業性，故基於「政策規劃性」與「任務特殊性」的考量，亦
5、至於擔保行政，由於基礎建設或公共建設涵蓋方面極廣，具有 高度專業性，故基於「政策規劃性」與「任務特殊性」的考量，亦