第四章 兩會現制回顧與檢討
第二節 兩會會議紀錄內容分析
在郝鳳鳴與黃異所主持的《全民健康保險監理組織體制之法律規範》（2000：
15-16）中，曾經針對監理委員會第一次到第六十六次的監理委員會議的會議紀 錄，提供了相當完整的分析，這當中包含了議案類別與提案次數分析、委員出席 概況的評估。其中將監理委員會的任務依照《全民健保監理委員會組織規程》的
第二條，再加上會內事務一項區分為八個細項，三個類別：諮詢事項（政策之提 供、法規與業務革新的研究建議，其他有關保險業務之監督事項）、查核事項（業 務之檢查、財物帳務之稽核）、審議事項（年度計畫與業務報告之審議，預算、
結算、決算之審議），提案次數由高至低分別為諮詢事項（182 次）、審議事項（90 次）、查核事項（39 次），由此可見委員關心的焦點，以及監理委員會功能的發 揮，大多是屬於政策性的事務。
此外，若從提案人數比率來看，似乎是被保險人所佔的比率最高，再者是醫 界代表，其次是雇主代表，可見在監理委員會的代表的參與積極性中，被保險人 的參與度是最強的。然在此一報告整個出缺席記錄分析中，缺席比率最高的是專 家學者、其次是雇主、政府代表機關，代理出席比率最高的是雇主團體，其次是 政府機關代表。綜觀報告的分析結果，所有的委員沒有在任何一次委員會全員到 齊，最少會有兩個人請假，至多有十二個人請假的狀況，且每次會議代理出席的 比率高達兩成。
以上是前述研究所分析的簡要結論，相對而言提供了我們非常重要的對照基 礎，以下即針對相關的分析指標進行分析，並對前述研究做一相互對照，以觀察 現今委員會的運作狀況與當時有何不同。
一、全民健康保險監理委員會
（一） 委員出席狀況
從總出席狀況來看（表 4-6），至 2006 年 9 月止共有 132 次例行會議。事實 上，與郝鳳鳴和黃異的觀察相去不遠，並沒有一次是所有委員全員到齊的狀況 ， 缺席和代理的狀況都相當的普遍。
表 4-6、歷屆委員例會出席率25
缺席 出席 代理
次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 學者專家 180 28.99% 425 68.44% 16 2.85%
被保險人團體 178 25.28% 389 55.26% 137 19.64%
雇主團體 140 13.37% 290 38.06% 245 32.15%
醫事團體 58 8.79% 489 74.09% 113 17.12%
政府單位 184 17.42% 517 48.96% 355 33.62%
主任委員 0 0 112 84.85% 20 15.15%
資料來源：本研究
進一步比較各代表身分委員的出席狀況，就出席的狀況而言，醫事團體的代 表出席狀況最好，每次會議出席率達百分之七十四，再來就是學者專家，每次會 議出席率達百分之六十八，其餘的如被保險人團體、政府單位代表、雇主團體，
出席率的狀況基本上都不是很好，幾乎都不超過五成。整個會議在討論的委員結 構上，是以衛生署所聘用的學者專家，以及醫事團體等出席的狀況較好，是否會 對會議的討論造成立場上的影響，光從出席的數字無法清楚獲知。此外，從缺席 的比例看來，也是學者專家的比例最高，佔百分之二十九，與郝鳳鳴和黃異（2000）
的研究結果一致，可見學者專家缺席的狀況，從過去到現在並沒有太大的差異 ， 依據該報告中的解釋，是認為在《監理委員會組織規程》中的第四條第二項中有 規定專家學者不得由他人代理出席。然被保險人團體及政府單位代表的比例相較 之下也非常的高，這點倒是與郝鳳鳴與黃異（2000）的研究有相當的差異。若以 代理出席的狀況來看，代理出席比率最高的政府單位代表，平均每次會議的代理 率高達百分之三十三，其次雇主團體也很高，每次會議的代理率也高達百分之三 十二，三個雇主團體代表 ，便有一個使用代理人與會 ，這點也與郝鳳鳴與黃異
（2000）的研究有些許的差異。
若我們更細緻的比較每個類別之內是否有特異的因素，被保險人團體的出席 率不高，並非是每個委員都是影響出席率的原因。事實上，總工會、康復之友會、
職業總工會的代表出席狀況都不錯，但漁會、農會、消基會缺席的狀況便非常的 嚴重，尤其農會在會議總出席次數一百三十二次的狀況下，正常出席次數僅有十 五次，請假與代理也都偏高，相對而言把被保險人團體的出席率拉下來。在雇主 代表的狀況中，雖然請假缺席的不多，但工業總會、商業總會以及過去經濟部人 事處的代表使用代理出席的情況比正常出席會議更多，中小企業的代表則是經常 性的缺席。在醫事團體方面，中醫師工會使用代理人出席會議的狀況，明顯相較
於其他醫事團體更高，其他醫事團體則相對較為平均。其中牙醫師工會並未有任 何一次的缺席，其他工會缺席率也很低。對於政府單位的相關代表中，銓敘部退 輔司、內政部社會司、台北市、高雄市使用代理出席的狀況頗高，在過去一直有 縮減政府代表的倡議下，參與的積極度也許可以作為一個參考的指標。
坦白講以現在的委員就有一些人長期不出席，這些人我不明白為什麼要繼 續聘他？所以這些人自己可能也不是很看重這個位子，或許他們也覺得參 加沒意思（受訪者：C）。
根據受訪者指出，代理情況過多的狀況可能會產生一個嚴重的問題，便是代 理者本身若並非與被代理者具備同一個團體的身分時，若對討論議題有自己本身 的立場，有時不見得能站在被代理團體的立場去議事，或是代理者本身對狀況不 甚了解，或對健保政策的瞭解不深入，也會降低監理委員會議會的品質，造成民 眾的損失。
代理的情況其實很嚴重 ，代理太多也的確不好 ，就像那個工業總會喔 .. 我一直想跟他們講，但是我也跟他們底下的人講過，你們工業總會的那個 代表阿，都沒有來過。結果他派底下的那個製藥公會、那個醫材公會，你 代表雇主講話你結果在那邊，你在代表什麼製藥廠在講話（受訪者：B）。
但根據本身也是委員代理人的受訪者卻指出，使用代理頻繁並非不好，對於 很多工會來說，委員的選擇是基於尊重監理委員會或費協會的重要性，所以都派 出層級很高的人。但這些代表平常不是太忙，就是無法將重心放在健保相關議題 上，透過使用代理人的方式恰好可以彌補委員用心不足的問題。故在討論上，缺 席的問題反而較代理更為嚴重。
這好像也不能這樣講，因為比如說我們商總為什麼會派我們委員，為什麼 會派他，因為他是一個老人，他年紀比較大，那我們老闆認為要派一個年 紀大的人去，相對來講他是尊重監理會的功能，他派這種年紀的去好像不 尊重，但事實上他如果今天去都不講話，那可能不好，但如果我去我都有 講話那不是我是代理人反而有講話。（受訪者：F）
由於無論監理委員會委員皆屬兼任制 ，若要強制出席在實際運作上實殊不 易，也因此監理委員會在組織規程中，設計有代理制度。除了專家學者的專業無 法代理外，每一位委員都可列出三名可以代表委員團體的代理人，並在委員無法
出席會議時，依順位遞補。此一設計確實有助於增強監理委員會的出席狀況，有 利於議事的進行。但缺點如上所述，便是代理人與委員間的意見是否一致，我們 難以確認，僅能從代表團體內部的自我內控來判斷。代理機制的運作，牽涉到委 員與代表團體間的課責問題，多重代理的狀況確實會使原本代表團體的目的產生 失焦的可能。
（二） 參與狀況
在出席參與狀況的分析上，我們主要從會議紀錄指涉出兩個指標，一是每次 會議各類委員的發言比率，一是每次會議各類委員的提案比率。必須要先說明的 是，這兩個數字僅能表現出表面上各類委員對於會議的參與度，並無法表現出每 個委員的參與品質。在監理委員會中，每個委員均是代表一票，票票等值。如表 4-7所示，被保險人團體平均每次會議發言的次數平均是 1.03 次，是當中發言比 例最高的團體，再者是醫事團體，每次會議也有 0.97 次，最低的是政府團體代 表，平均每次會議只發言 0.34 次，雇主團體也不高，僅有 0.38 次，整個委員會 的平均每次發言次數是 0.78 次。
表 4-7、委員發言比率（每次會議發言數）
總發言次數 總與會次數 比率
學者專家 492 621 0.79
被保險人團體 725 704 1.03
雇主團體 278 762 0.38
醫事團體 637 660 0.97
政府單位 359 1056 0.34
主任委員 561 132 4.25
總數 3061 3935 0.78
資料來源：本研究
若更細緻的比較每個類別內的發言比率，被保險人團體中，以總工會與康復 之友會的代表發言最為積極，平均每次會議大概都發言到四次之多，農會及漁會 則幾乎沒有什麼發言，平均十次會議才發言一次。此外，消基會及產業總工會大 致上每次會議均有發言一次，大致上在平均數之上。在雇主代表的狀況中，只有 工商協進會及工業總會的發言次數有超過平均值，其餘商業總會、工業協進會 、 中小企業等團體代表參與度並不是非常的高。此外，在醫事團體當中，則以醫院
協會及醫師公會的發言比率較高，超過平均的會議發言數，其他如藥師公會、牙 醫師公會及中醫師公會的發言參與度則相差無幾 ，平均每次會議大致上有 0.58 次的發言。至於政府單位代表，則沒有任何一個代表發言超過平均值，可見政府 單位代表的發言普遍較低，由中尤以銓敘部退輔司、北高兩市的代表發言次數最 少，若對照出席率來看，銓敘部退輔司與北高兩市的非但在出席率上普遍較低 ， 對會議的參與度相較於其他同類型代表，也不是那麼的高。
協會及醫師公會的發言比率較高，超過平均的會議發言數，其他如藥師公會、牙 醫師公會及中醫師公會的發言參與度則相差無幾 ，平均每次會議大致上有 0.58 次的發言。至於政府單位代表，則沒有任何一個代表發言超過平均值，可見政府 單位代表的發言普遍較低，由中尤以銓敘部退輔司、北高兩市的代表發言次數最 少，若對照出席率來看，銓敘部退輔司與北高兩市的非但在出席率上普遍較低 ， 對會議的參與度相較於其他同類型代表，也不是那麼的高。