第二章 學理探討
第二節 委員會代表的選擇準則
現今政策制訂者必須全面性認定政策系絡當中的利害關係人，方足以制訂 符合正義原則之公共政策，否則社會必然興起不平之鳴，政策的推行就會有窒 礙難行之處（丘昌泰，1995：16）。換言之，任何有公共性質的政策過程，必然 牽涉到不同利益的代表與協商（interest representation and interest mediation）。然 如前所述，若然將政策所有的利害關係人納入決策體系，勢必造成體系的負載，
導致決策成本的增高。據此，指涉關鍵而有效的政策利害關係人來參與政策，
對於合議決策體系的運作，便顯得非常的重要。換言之，如何在經驗當中，準 確的去指涉政策的利害關係人，將有助於理解政策的政治可行性，對於行政部 門本身，也有助於其運用吸納機制，把有影響力與代表性的政策利害關係人吸 納入決策體系中。
一、由上而下的選擇準則
在 J. C. Thomas（1995）的書中，認為在由上而下（top-down approaches）
的技術中，若以政府要主導選擇納入決策體系的團體，管理者應該在公民參與 的機制要形成前，廣泛的考慮以下的三個問題：一、哪一類的公民團體可能對 某項政策議題感興趣？二、誰會，或者可能會受到決策的直接影響？三、必須 在某個地方找出重要和不重要利害關係人的分界線，也就是如何設定參與團體 選取的邊界，以排除不重要的利害關係人的問題。
此時，管理者可以透過現有組織團體的名單中去識別、判斷代表公民利益 的團體，或者可以採用歷史分析法，從過去對於該政策領域中，較為關注的人 民團體中去尋找可能的委員會成員。此外，對於相關利害關係人分界線的選取 之中，界定範圍過於排他所產生的風險，可能要大於過於寬泛所產生的風險。
換言之，被排斥、被忽視的利益團體對於公共政策所造成的危機，可能會大於 過度重視非相關利益團體所產生的危機。由於公民參與的機制是為了在決策上 尋求民意的合法性，重要的利益代表被忽略，就會導致政策本身合法性的危機，
也會對後續政策執行造成不良的效果。
事實上，由上而下的選擇方向具有極高的侷限性，無論公共管理者在事前 多努力、多認真的蒐集相關資訊，也非常難以預先識別出所有的相關團體，更 可能會落入有主觀意識選擇的疑慮。這時，便非常需要透過由下而上的方式來 相互補充。
二、由下而上的選擇準則
在 J. C. Thomas（1995）的書中，其提到第二種選取公民參與代表的方式 ， 便是透過由下而上（bottom-up approaches）的技術去選取。在這種方法中，管 理者採用最主要的途徑，便是讓公民團體自己來界定自己。也就是透過人民團 體自己在政策場域中的積極性表現，以及相關團體互選的方式來選擇適當的人 民團體進入決策。在運用此一技術之前，公共管理者要將自己當成是一個中立 的觀察者，而非具有偏見的主觀意見者，這樣的選擇過程，是透過政府機構本 身為自下而上的選擇提供機會，一方面讓公民參與的活動有效的進行，二方面 也能促成公眾團體的有效界定。
換言之，從公民對於公共政策議題參與的觀察，來選擇有效的利害關係人，
不是要讓政府機關操縱或扭曲政策利害關係人的相關界定。一般而言，由下而 上的界定人民團體的參與者，可以對於 NIMBY 或 LULUs13效應提供一個正面 積極的解決方法。這方面的觀察，我們可以從團體組織化的程度、內部民主的 程度、代表利益的廣泛度以及參與知能的強度來觀察。然而由下而上的方法會 面臨到一個極大的問題，便是我們所觀察到、積極的公民團體，究竟代表的是 少數孤立人員的意見，還是代表廣泛大眾的意見。因此，客觀性的指標建構，
便相對的重要。二代健保的公民參與組中，對於吸納社會團體代表的建言，便 提出了代表性、組織強度與內部民主三項指標。
代表性的實質意涵在有限的委員名額中究竟如何體現，一直是委員會治理 最大的難題之一。若我們將一個團體的利益分配可以做最細緻的切割，我們必 須找出能代表最多利益的代表，在選擇上才能夠具備利益的代表性。例如：現 今醫事團體有二十三個科別，若按照四個層級的醫療體系，我們可以把醫事團 體的利益，切割為九十二個更為細部的利益團體。因此，在九十二的利益團體 中，能夠代表愈多團體利益的團體，便具備了利益集中的代表性。也因此過去 都是由醫療體系的四個層級去區別，因為其每個委員都代表了該層級二十三個 科別的利益。但必須要說明的是，在現況中並不是每個利益團體都容易切割細 部的利益，利益的切割與團體邊界的明確度有關，對於被保險人團體而言，利 益的切割與整合的判斷就相對的困難。
組織強度與內部民主其實是揭示了同一個範疇的指標，也就是組織化強度 的問題，這兩個指標又深刻的會影響組織代表性的強弱。在李玉春與林蕙卿分 析支付標準協商模式的文章中即指出，協商破裂的原因除了客觀資料不足與技 術性問題之外，更重要的是付費者與醫事服務機構的代表性問題：這個代表性 問題所指涉的意涵，是指團體代表是否事先整合了團體成員的意見？有時同一 團體成員間意見並未一致，或是前後非同一代表出席時，更有事後推翻前次之 決議，或是有些團體由董事長出席，但亦被其他會員質疑其發言的代表性，影 響協商的效率（李玉春、林蕙卿，1996：5）。事實上，衛生署現今也逐漸意識 到相關的問題，雖然極力的要求「各團體代表理應先整合團體成員的意見，在 凝聚共識後，再由單一代表提出訴求」，但還是會有協商多元紛亂且無效率的狀
13 「不要在我家後院症候群」(Not-In-My-Backyard Syndrome)，或簡稱「臨避」(NIMBY)症候群，
以及 LULUs (Locally Unwanted Land Uses) 的等課題。「臨避」現象經常出現在許多重大的環保 爭議中，主要是描述一種反對國家強制某些對社會整體而言是必要的政策，但是在地方上，卻強 烈反對將當地作為政策目標的草根運動。「臨避」現象不僅在反對政策分析家以他們的家園作為 政策規劃的目標，他們同時也反對政策分析家對問題的界定方式。因此政策的僵局乃是對立的各 方，對於如何認定爭議焦點時，存在著明顯的差異，也對於什麼構成事實真相以及評估真相的工 具所做的評估，有許多不同的定義及解釋，因而造成激烈的分歧。因此充分顯現出來的，不僅在 於居民從自利角度出發，所展現出的捍衛家園的意志與決心；更重要地，是對於管理機制處理問 題的方式，表達出深層的不信任(William & Matheny, 1995: 93)。
況發生，委員會的功能有僅有消極的衝突，無法具有積極解決問題的能力。
此外，組織化的不足尚顯示了一個可能的狀況，便是沈默大眾的需求容易 被忽略的問題。若從負面的角度來檢視，那些要求廣泛分享決策權力的巨大聲 音，有可能試圖透過大嗓門來獲取人數不足可能缺失的權力；但倘若我們從正 面的角度來詮釋，積極參與的團體通常參與的知能比較高，也比較清楚要爭取 什麼。在我們所能觀察到人民團體的動員中，團體小但凝聚力強的團體，往往 對於政策議題的參與採取積極主動的態度，因此容易被視為是應當納入決策體 系的選擇。然由於聲音太小而未被聽到的要求，也有可能是代表了大多數人的 利益。據此，對於如何關懷弱勢團體或沈默的廣泛大眾的利益，政府必須要去 思考，這也似乎是在由上而下的選擇技術中，與由下而上可以互補的方法。
三、政府代表的選擇準則
除卻考慮到公眾的利益之外，管理者也應當考慮到其他的行動者，尤其是 政府的行動者，他們可能與決策的問題有充分的利害相關性，也有可能要求參 與決策。這些行動者主要是包括：一、同一政府機關的其他部門；二、同一政 府層級的其他政府機關；三、其他政府層級的組織（Thomas, 1995）。
現今的政策由於牽涉議題的廣泛性，往往超越了傳統職能部門的界限，衛 生署許多的政策都與經建會、環保署、內政部等部會相關。換言之，全民健保 的問題，已經不是僅僅依賴某一個單一的政府部門來解決，除了與衛生單位有 直接關係之外，與人口有關的內政部，以及財稅方面有關的財政部皆與全民健 保的政策議題有直接與間接的關連性。換言之，讓其他相關的政府機關行動者 參與解決政策問題，也就是跨部際、跨府際的共同治理關係，往往是現今政府 治理過程中一個非常重要的特徵。
據此，當政策問題出現時，公共管理者應當考慮，哪些政府行動者應參與 問題的決策。若是公共管理者遺漏掉重要的政府行動者，便會妨礙政府間彼此 的合作，而合作正是決策執行必須的條件。
四、利害關係人觀點的選擇準則
「利害關係人」(stakeholder)原本應用在企管領域，用以分析企業生態環境
中的朋友與對手對組織可能的影響與利基。其真實的意涵意指：「那些能夠對一 個組織的目標達成造成影響，或是受到組織目標達成影響的個人或是團體」，14 但是，這樣的定義如果應用到公共政策的領域來使用，可能會因為太過寬廣而 導致無法有效聚焦的問題。因為政府所作的決策，大部分都是以全民為考量為 之，而公共政策與私人公司的生產決策不同，當一項公共政策通過之後，所有
中的朋友與對手對組織可能的影響與利基。其真實的意涵意指：「那些能夠對一 個組織的目標達成造成影響，或是受到組織目標達成影響的個人或是團體」，14 但是，這樣的定義如果應用到公共政策的領域來使用，可能會因為太過寬廣而 導致無法有效聚焦的問題。因為政府所作的決策，大部分都是以全民為考量為 之，而公共政策與私人公司的生產決策不同，當一項公共政策通過之後，所有