第二章 學理探討
第一節 公民參與政府決策的需求與理論基礎
對於任何一個民主政體而言，最大的挑戰與希望，都是社會的多元性、異 質性與自願性（黃長玲，2006），也因此委員會的組織型態，已成為現今政府治 理一個相當重要的成分。然而針對行政部門內部決策的利益吸納，現今並沒有 受到公行學界的重視，相關的理論也並不清晰，難以有一個絕對的標準，說明 什麼樣的委員會型態，代表性的產生指標可以建構一個有效率的政策協調機 制。探討公民參與公共政策的理論背景，我們可以從以下三個方面的理論脈絡 來闡述：
一、治理觀點：共同治理的民主實踐
從現實的發展來看，政府做出公共決策的方式已產生了重要的變化。過去 公共政策是由那些掌握權力的政策菁英，聲稱代表公共利益，但拒絕民眾參與 政策 過 程的 少 數領 導 者所 制 訂 的 ， 然 現今 人 民已 經 不再 接 受 這 樣 的 觀念
（Thomas, 1995）。相較於過去，多數國家正面臨傳統政治權力 遭受侵蝕的問 題。隨著社會朝向多元發展與政府財政上的窘境，政府的角色一直不斷的在退 卻，資源也一直不斷萎縮，面對民眾的需求日益增高，決策權力日益分散的發 展趨勢，過去由政府單一規劃與執行政策的情況，已逐漸轉變為政府與其他內 部或社會團體組織共同合作的「共同治理」模式（co-governance; Bartel, 2001;
Radin, 1996; Sullivan and Skelcher, 2002; Williams, 2002; 陳敦源，1999）。 從理論的發展來看，過去預設了僅要憑藉專業官僚的技術理性即可解決問 題，甚少探討問題背後形成的原因，也由此發展了許多以決策者為中心的決策 模式。11然這樣的決策模式 ，卻在實際執行上遭受到諸多的困難 ，也明顯的與 現實社會脫節。政策決策者經常處理的是複雜、難以理解且不易解決的社會問 題，現今政策的形塑與發展已未必全然是專業官僚運作的結果，而是政府因應 環境的需求，透過組織網絡的協調，以及相關行動者的行動三者互動之產物。
一方面，由於重大的公共政策往往涉及到多數人的利益和權利，如何能使對個 體的傷害降至最低，或是減少利害關係人因無法表達反對而承受的政策「外部 成本」（external cost; Buchanan and Tullock, 1962），以成就公共利益（public
11 諸如廣博理性決策模型、滿意理性的決策模型、漸進決策模型、機關組織決策模型、菁英決 策模型…等等（林水波、張世賢，1984：16-50）。
interest），乃是政府官員在執行公共政策所應考量的重點；另一方面，政策制定 並非獨立於社會而存在，而是受到社會中各種不同政治及經濟力量所左右，若 是忽略這些複雜的環境因素，往往亦使研究流於單一直線的思考，僅能將政策 作浮面的分析，政策便無法切實解決問題。公共政策之制訂，事實上可視為是 一連串的決策過程，而公共政策的研究者所要面對的不僅單純只是技術面的問 題，更要對政策的制訂過程、方式及所牽涉到的政治現象等有充分的瞭解。
治理（governance）一詞興起於九 O 年代的西方，是自「新公共管理」（New Public Management）以來，面臨環境劇烈變動而對政府角色所做的重新詮釋。
治理的定義非常的多元，但確定的是，對內而言，政府並非是單一的行動體，
而是許多機構合作協調的綜合體(Bardach, 1998; 陳敦源，1999)；對外而言，政 府並非公共權威與社會控制唯一的中心，而是許多行動者(agents)或是利害關係 人(stakeholders)互動的過程（Kooiman, 1993: 2）。學界以及實務界已經體認到 ， 政府政策執行（policy implementation）或服務輸送（service delivery）的相關議 題，已經不能僅止於討論政府權力的大小，與政策工具的優劣，因為，政府公 權 力 的 運 作 環 境 ， 正 在 被 非 政 府 的 行 動 者 所 穿 透 ，「 沒 有 政 府 的 治 理 」
（ governance without government ； Rosenau, 1992 ） 或 是 「 空 洞 化 的 政 府 」
（hollowing out the state；Rhodes, 1994: 138-139），是二十一世紀治理環境最佳 的寫照。換言之，政府達成治理目的，行動上最大的挑戰，便是思索與非政府 行動者共同分享權力(power-sharing)，並致力於克服政策執行過程中的不確定性
（Kettl, 1993: 202），但是同時能維護統治的正當性(legitimacy)與公共利益。
換言之，制度化的社會參與行政運作機制，不論是決策還是執行的層面，
將有助於提高政府的正當性，也能減輕國家的財政負擔，因此，共同治理觀點 立基於國家對政策規劃與執行的需求，是一個以行政部門的治理需求為主體的 分析觀點，政策規劃參與和政策執行監督在行政體系中落實民主精神，有賴於 治理機制（governing mechanism）的設計。就全民健保而言，國家機關與其他 社會行動者，在健保體系的職能分工上該如何劃分？在目前國家機關仍擁有較 多資源，且在形塑健保決策上擁有較強決定權時，到底社會行動者，特別是受 雇者、資方、消費者以及醫療服務提供者是如何看待自己在整體健保體系中的 角色？國家與社會行動者如何在監理會的制度機制中，達成共同治理健保體系 的目標？通常是治理觀點所關注的問題意識與課題。
二、組織觀點：從封閉到開放系統觀
對於組織論者而言，決策被視為是一種組織內的運作邏輯，其反映了對內 的需求，以及對組織所處環境的適應過程。過去組織論者由於受到社會心理學 者的影響，研究的焦點放置在微觀決策的機制，以及目標效率的達成，因此衍 生了運用科學管理的古典管理學派等強調封閉系統觀的管理理論 ，12認為組織 的運作的存續，僅要透過控制機制便可以減少環境的不確定性。
相較於封閉系統觀，更晚進的發展，是開放系統觀的思考邏輯。開放系統 觀認為我們無法完全認識到所有影響組織變量的因素，也不可能預見和控制這 些變量，因此，組織與環境之間的關係，成為開放系統觀重要的思考邏輯。也 由於如此，對於公共行政而言，組織與環境的相互依存關係，是行政部門必須 考量的重點之一（Thompson, 1967: 6）。Denhart（2000）便認為至少有兩個案例，
可以說明公共行政的實務愈來愈強調組織與環境間的關係。其一是 Selznick 著 名的《田納西河流域管理局及其基層管理活動》（TVA and the Grass Roots）
（1949），另一則是 Kaufman 的《森林警備隊》（The Forest Ranger）（1960）。 Selznick（1949）非常關注田納西河流域管理局的基層政策，其引入了一個 核心機制，稱之為「吸納機制」（cooptation）。這意謂著他觀察到田納西河流域 管理局在做治理工作時，行政首長必須與周圍團體維持良好的互動關係，這種 關係既要協調好外在團體對組織的要求，也要保持組織自身的內在整合。因此，
他將吸納機制定義為：一個將一些新的因素吸收到組織的領導或決策結構中的 過程（Selznick, 1949: 13）。吸納被視為是一個與組織潛在威脅團體和睦相處的 一個技術，通過將這些威嚇性的團體吸納進組織中（例如：將某些團體領導者 安置到組織的顧問機構，或是吸收進入決策委員會中擔任委員），組織便可以有 效獲得外在社會團體的支持。
Kaufman（1960）的研究是集中於林業管理局所面臨的行政整合問題 。其 發現組織的上層決策與基層人員的執法上存在著巨大的落差，因此其研究主要 目的，是致力於找出基層人員為何偏離組織規範的原因。透過 Kaufman 的觀察，
其發現組織分裂化的原因，在於基層的執法人員直接面對環境的需求，容易屈 服於組織外的社會經歷，以及當地的社會聯繫所帶給他們的喜好與偏見，致使 組織內部的上下層決策與執行產生分離化的現象（Kaufman, 1960: 57）。況且，
地方性利益往往介入基層的執法行為，導致基層人員屈從於地方勢力的巨大壓 力。
12 如：Weber 的官僚制、Taylor 的科學管理等等。
前述論及，全民健保作為一個攸關全民生活的公共政策議題，在決策及執 行的過程中，不可能不受到多元化利益的干擾。當初監理會與費協會的成立，
便是要透過對多元利益的吸納工作，提升決策的民主正當性。兩會合一作為一 個吸納機制，非但有其必須性，更需要透過良善的制度規劃，弭平國家與社會 間的政策落差。
三、政策觀點：公民角色日益重要
過去民主政體的治理理論是建立在菁英論者的統治基礎之上，並非是民眾 的權益不受到重視，事實上，在美國建立之初，那些主張建立強而有力的政府 的人相信，政府權力根本上來自於人民，但大部分的民眾缺乏積極的、建設性 的統治能力。國家創建者們相信，政府，至少是中央級的政府應當由頭腦睿智 的政治家來掌管，或許可視為一種「哲學家皇帝」的實踐，這樣的統治與各級 地方政府所形成相互傾軋的本位主義不同，國家管理者應站在更高的視野，並 關注國家的整體利益，也因此建構了一個大而有能的政府機制。
二十世紀七十年代以後，一方面資訊社會的來到，以及網際網路技術的發 達，使得民眾有了更多、更便利、更通暢的管道，獲得政府治理績效的相關信 息，公民控制信息資源的可能性，導致了民眾具備參與政治與政府管理的基礎 條件。另一方面，在歷經了「政府失靈」與「市場失靈」的洗禮之後，單純依 靠政府與市場成為一種幻象，人民開始在選擇政府與市場中間，去尋找第三種 可能性，也就是訴諸於「公民社會」。隨著第三部門（NGOs）的廣泛興起，公 民開始愈來愈多藉助組織的力量，進入公共政策的決策、執行與評估，藉以表 達自身的利益傾向，影響政府的公共政策導向，並做為政府共同治理的伙伴，
承擔著公共服務的責任。
換言之，除卻政府的治理能力在面對複雜的情境所導致的治理能力低落之
換言之，除卻政府的治理能力在面對複雜的情境所導致的治理能力低落之