第三章 台日產業聯盟與經貿合作
第五節 公共行政觀點分析
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第五節 公共行政觀點分析
本節擬從公共行政（public administration）觀點探討台日產業聯盟與經濟 合作，這主要有兩個意義：
1. 區域經濟整合之主體與行為者是以國家或政府為資格要件，則公共行政面 向之探討更能凸顯「東亞經濟發展模式」精髓，亦即國家適度干涉市場之 發展模式，這不同於歐美國家「自由經濟」或「自由放任」經濟模式。通 常，日本、南韓、台灣、新加坡等經濟發展優越之東亞國家或地區，被認 為是國家「看得見之手」引領整體經濟與私人部門前進與發展，若從公共 行政觀點，這是「公私夥伴」或「公私合夥」發展經濟的成功典範，因此 不論區域經濟整合或台日經濟合作，國家或官僚體系都扮演關鍵的重要角 色
2. 台灣經濟是以中小企業為主體的經濟體系。私人企業或私部門雖有其優點 與特徵例如，決策靈活、反應快速、應變靈敏、充分發揮個人潛力、未有 公共責任包袱等等，然而私人企業亦有其難以克服的缺陷，例如規模小以 致資源不足、人才與資金相對稀缺、企業間發展步伐零散、企業產生外部 性（externality）等等，則公部門適度介入與援助，恰可發揮公私整合優點 並使經濟發展最佳化。在此，國家或政府等公部門恰似「影武者」在釋放 民間活力與創意來推動經濟發展。因此，公共行政分析觀點是台日產業聯 盟與經濟合作，不可分割之一環。
基本上，公共政策從兩千年前的春秋戰國就很活躍，當時「策」的要求即 是針對時弊，提出策論，解決問題，並有助於時艱。本質上，公共政策在解決 公共問題，其解決方式有透過權力的「科層體制」(hierarchy)、有透過供需法 則的「市場機制」(market)、有透過協力關係的「網絡體制」(network)，但科層 體制在解決公共問體上已逐漸弱勢，而市場機制、網絡體制則逐漸強勢，這是 人類歷史的進步象徵241。
一、 方法論闡述
在科層官僚體制傳統決策上，強調「由上而下」領導層控制與協調，但不 論1980 年代由英美「柴契爾主義」掀起「民營化」風潮或隨後「政府失靈」
241 張世賢，公共政策分析（台北：五南，2009 年），前言。
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（government failure）都挑戰官僚單線決策的合理性與正當性，並為「公私合 夥論」奠下基礎。有關政策執行方法論，在政策設計時，制度性工具的選擇在 傳統的國家治理權威下，由於官僚體系擁有強制性公權力及豐沛人力資源，政 府執行政策與採取應對措施時，為便宜行事或獲取標的團體（target group）順 服，除司法外，莫不以官僚機構為主要執行機制。然而，面對現代政治、經 濟、社會與科技的快速變遷與發展，政府失靈與政策困窘（policy dilemma）都 指向官僚組織能力侷限。因此，如何有效運用民間社會力量，以提昇國家整體 治理能力，遂成為當代民主政府最大挑戰。奧斯蒙與蓋伯樂(Osborne and Gabler)呼籲，政府應學習企業的創發精神。在政策執行上，除非民間機制無法 辦理，否則應儘量交予授權或結合「非政府組織」與團體針對不同政策型態(例 如環保、治安、菸酒或能源等)，政府應在其工具箱(government toolbox)中，選 擇單一或多重組合的有效工具(如傳統權威管制、經濟誘因、志願性工具等)，
以促成標的團體的主動接受或順服242。
二、 Chaiwan 之影響與 ECFA 下的台日經濟合作關係？
本段在探討本章節的兩個結構問題：（一）Chaiwan 對日本企業與台日策 略聯盟之影響？（二）ECFA 下的台日經濟合作關係？基本上，有關這兩問題 之探討，係以現有資料與文獻為推論與闡述基礎，至於更精緻與實證探討則有 待未來的進一步研究。
（一） Chaiwan 對日本企業與台日策略聯盟之影響？
Chaiwan 這名詞是韓國朝鮮日報所提出，它是指兩岸企業與產業合作，故 稱為Chaiwan=China+Taiwan。在此，Chaiwan 主要有兩種形式，一種是台商去 大陸設廠「在地化」所形成的Chaiwan，另一種是台灣企業雖去大陸設廠，但 總部與產品設計仍在台灣，形成「台灣接單，大陸生產」的Chaiwan。基本 上，本文對這兩種Chaiwan 並不嚴格區分，但有重大影響則作另外說明。在 此，試假設Chaiwan 對日本企業與台日策略聯盟之影響關係有三種：合作、競 合、競爭。試以下圖表示：
242 蔡允棟，「新治理與治理工具的選擇：政策設計的層次分析」，中國行政評論，第 11 卷第 2 期，2002 年 3 月，頁 61。
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圖 3-4：Chaiwan 影響之假設模型
資料來源：作者自繪
在上圖模型中，可衍伸幾項論述：
（1）國家角色與東亞經濟發展模式演進版：傳統上，「東亞經濟發展模式」
是指國家有限度介入市場運作並導引產業發展，這具有高度「產官協調」運作 色彩。台灣在此發展模式下，產業發展曾經歷由農業經濟→輕工業經濟→進口 替代→電子與精密工業等發展歷程。因此，傳統「東亞經濟發展模式」主要是 內部經濟轉型與升級的發展模式，而「國家介入市場」也主要是國內市場，但 在上圖中的「國家角色」則涉及跨境運作以提升本地經濟成長，例如台商結合 中國大陸企業以創造「雙贏」等。因此，這是「東亞經濟發展模式2.0 版」或 東亞經濟發展模式演進版。在此，隨時代演變之經濟成長「火車頭」外部化，
則不管國家或地區經濟體，欲促進經濟成長都需更加強化跨境之合作與協商。
（2）競爭狀態描述：就經濟學觀點，競爭之型態有「完全競爭市場」與「不 完全競爭市場」，而後者又分寡占與獨占或壟斷。基本上，完全競爭市場容許 有眾多供應者或廠商，但其缺點是規模小，難以形成「規模經濟」以使該產業 更加茁壯。相對的，不完全競爭市場雖可造就大型廠商，並可投入更多研發經 費而使產業創新與成長，但卻容易使利潤歸於少數所有，使公平與正義難以兼 顧。在此情況下，若有政府角色居間作用則易兼顧各方利益，但競爭狀態在定 義上是排除政府角色，並任由民間部門之放任運作。因此，Chaiwan、日本企
合作
競合
合作政策
競合政策 惡
競爭 市場功能 競爭狀態 政府不作為
國家角色
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業與台日策略聯盟之彼此互動歸於各自內部之營運結果，而較少或無有政府政 策之約束或指導。因此，市場競爭狀態可視為無「公共性」之經濟運作模式，
且各企業主在自利心態下，甚至不惜以「以鄰為壑」或犧牲他人成就自己為手 段。最終，則整體利益會受到減損或在「內耗」情況下，降低整體競爭力。
（3）政府不作為：這亦屬公共政策之一種態樣，其實歐美經濟之自由放任，
就某層面而言，即是政府不作為之政策。政府不作為之哲學基礎建立在，民間 有優良之稟賦與潛力，則政府不作為似足以釋放人民之活力與創意，最終可達 整體之最佳狀態並增進整體之福利。就某層面而言，政府不作為似為市場競爭 之同義詞，從經濟學觀點，競爭適足以促進整體進步或個體體質強化與促進競 爭力。因此，若政府放任Chaiwan、日本企業與台日策略聯盟之完全競爭，雖 可達到「汰劣留強」效果，但卻也易使政府之產業政策失控或有其他不良效果 之惡性競爭。因在政府不作為下，「公共性」協調與促進整體利益之功能與立 意無以發揮，則任由民間部門主導經濟運作，在「利潤最大化」之假設下，必 定導致公平正義與經濟發展成果分配之失衡。因此，最後經濟運作之成果必定 是Chaiwan、日本企業與台日策略聯盟之間競爭力之結果，與強者之勝出。
（4）Chaiwan 下的合作政策：這可分「有行政指導」與「無行政指導」等兩種 狀況。在此之行政指導相較於前項之國家角色具有更弱之行政強制色彩，它完 全以規勸、諮詢、宣導等非強制作為來推廣政府政策。因此有行政指導下的 Chaiwan 合作政策，最終企業主若覺得政府政策與企業利益並不違背或有增進 之原則下，私部門之作為將會配合政府政策，這些政策或作為例如：Chaiwan 加強與日本企業之技術合作、Chaiwan 在台日策略聯盟之交換持股、Chaiwan 與日本企業或台日聯盟合組行銷公司以開拓市場、Chaiwan 與日本企業或台日 策略聯盟擴大現有之合作關係等等，但最終這些合作政策或行動都會與政府產 業政策若合符節或亦步亦趨。至於「無行政指導」下的Chaiwan 合作政策則完 全是因企業主基於自利或雙贏心態所做的配合動作，這完全由市場法則來支 配。
（5）Chaiwan 下的競合政策：若以單一企業主而言，在競爭心態下，其擴大市 佔率是以獨占方式而非考量合作方式，甚至不惜以削價競爭或聯合第三者出賣 對方利益等惡性競爭手段。但在合作心態下，企業主擴大市佔率或利潤是以合 作或共同開發為首選，並不打算單獨為之，這是以「團隊作戰」取代「單兵戰 鬥」之市場經濟行為與考量。在圖3-3 中，Chaiwan 下的競合政策是有國家角
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試分析上圖為：
（1）途徑 1：台日經濟聯盟直接經營與開發全球市場。ECFA 是具有兩岸特色 的自由貿易協定（FTA），誠如大陸前商業部長陳德銘所言，兩岸共同攜手賺 全世界的錢。然而，台商仍有其先天劣勢與需補強之處，因此台商若結合日商 共同賺全世界的錢，其途徑與本質是台灣、日本與大陸三方之優勢資源整合與 再配置。若循此趨勢與途徑，則東亞經濟發展模式將加速拉近與歐美國家之差 距，並可能在全球經濟市場上扮演更重要角色，且台灣若能加入世界第二大與 第三大經濟體之供應鏈與合作夥伴，則台灣經濟發展將有光明與穩固之前景。
（2）途徑 2：台日經濟聯盟先經營大陸市場再進軍全球市場。本質上，這也是 透過ECFA 將台灣、日本與大陸三方之優勢資源整合與再配置。只是，途徑 2
（2）途徑 2：台日經濟聯盟先經營大陸市場再進軍全球市場。本質上，這也是 透過ECFA 將台灣、日本與大陸三方之優勢資源整合與再配置。只是，途徑 2