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第五章 租賃權補償制度變遷分析

第三節 路徑依賴與政府行為

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第三節 路徑依賴與政府行為

政府在 49 年獎勵投資條例第 28 條制定後,數十年間復又陸續增、修 其他終止租約原因與租賃權補償規定。本節在於探討是否存在路徑依賴的 現象,並嘗試由交易成本予以分析。

一、路徑依賴的趨勢

將關於租賃權補償規定按時間予以排序製表,如表 5-2 所示,更能明 顯地看出路徑依賴的脈絡與軌跡。自初期全無規定,而 49 年「獎勵投資條 例」第 28 第 2 項條初次訂定地價補償規定以來,其後的 57 年之「實施都 市平均地權條例」第 56 條隨即比照增訂;66 年之「平均地權條例」第 11 條亦比照當時「獎勵投資條例」第 54 條而規定;同年「獎勵投資條例」第 54 條在比照該年初修正之「平均地權條例」而修正地價補償標準,最後 72 年減租條例再配合當時「獎勵投資條例」第 65 條及「平均地權條例」第 76 條、第 77 條之規定,增訂「經依法編定或變更為非耕地使用時,出租人得 終止租約並應補償承租人」之規定。

正如第四章第一節指出租賃權補償規定變遷的特色在於:適用範圍持 續擴大與補償標準的不斷提高。政府在數十年間對於該項規定的研修,呈 現被「鎖定」(lock-in)的狀態,並未嘗試將該項規定刪除或改變「出租人 須補償承租人」的模式。

資料來源:立法院法律系統(http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw)、立法院公報,

本文據以整理

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二、政府行為之分析

在考量政府之行為時,係由政治交易成本予以分析,並不考慮市場的 交易成本。當獎勵投資條例第 28 條規定產生前節所述的影響時,其後的制 度變遷產生路徑依賴的現象是易於理解的。

(一)設立、維護及改變制度的成本

此項成本除了「固定」的交易成本外,主要在於面對出租人方面可能 產生的抗拒與壓力。但在幾項原因下,出租人是易於接受的。

1.出租人所承受的心理壓力縱有減輕;但並未消除。即使到了民國 72 年減租條例修正當時,台灣仍處於戒嚴狀態,政府威權體制尚未改 變。

2.立法院的結構並未改變,能為出租人權益發聲的代表仍未產生。

3.民間業已形成租賃權補償標準即為「地價的三分之一」習慣,即使 該項習慣來自於錯誤的認知。89當政府將此一慣例轉化為正式規則 時,出租人自無理由提出反對。

4.即使補償標準業已不斷提高;而嚴重損及出租人之權益,但出租人 在訊息取得不易及理性的無知下,將難以察覺差異的存在。90

(二)運行政治體制的成本

對於此項成本,本研究認為仍然相當低,除了政府掌控耕地出租的機 制已然建立,無須再投入龐大的固定成本外,以下幾項成本仍不致

89 獎勵投資條例第 28 條規定緊針對變更作為工業使用的私有出租耕地,而非所有終止租 約的情形。

90 倘將政府視為代理人;出租人為委託人,二者之間則有訊息不對稱的「委託-代理」問 題。但政府有無因此採取機會主義行為,無從得知,本研究暫且保留。

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造成阻礙:

1.搜尋與訊息成本

一方面,既有獎勵投資條例第 28 條規定可供參考,政府即無須調查 並評估租賃權補償的合理標準。另一方面,當土地徵收改以當期公 告土地現值為補償標準後,基於從來補償為「地價三分之一」的慣 例,逕自修法將租賃權補償之標準改為以公告土地現值計算亦理所 當然。

2.決策成本

既有獎勵投資條例第 28 條規定可供參考,政府在決策時則無須另行 考慮其他方式,逕以比照、參照處理,將可節省其成本。相關規定 的立法理由均係如此。

3.監督與執行成本

由於耕地租約均須加以登記,解約、終止時亦同。亦即所有的耕地 租約均在政府掌控中,監督與執行成本當不致於產生阻礙。對於因 土地徵收而終租約者,平均地權條例第 11 條第 2 項復規定,補償承 租人之地價,應由主管機關於發放補償或依法提存時,代為扣交。

故政府無須對於出租人有無依規定補償承租人乙事,耗費成本予以 監督,僅略為增加徵收機關發放補償費之業務。

另外,須特別加以說明的是,因土地徵收而終止租約之情形,與因 土地變更及因承租人放棄耕作權之情形不同,實不應予以混為一 談。對於前者,本文贊同廖義男(1977)之見解,出租人並無補償 承租人之義務。但政府在制度變遷的過程中,未能深究土地徵收與 其他情形終止租約性質之差異,並未將其不同情形加以區隔,在相 關規定「比照」、「參考」的結果,自民國 66 年平均地權條例修正後,

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增訂第 11 條規定,之後出租耕地依法徵收時,所有權人亦得補償承 租人所謂的「三分之一地價補償」。

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第六章 租賃權價值與補償之分析

對於租賃權的價值與其應如何補償,首先須先確定租賃權的內涵與租 賃權存在的前提,方能進一步探索如何予以補償;其補償的內容與項目。

租約在租期尚未屆滿前終止的情形有許多種,並非均有補償租賃權之必 要,且補償的內容與項目亦非一致,因此須將其類型化,進而探討耕地租 賃權補償的相關問題。