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第八章 結論與後續研究建議

第一節 結論

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第八章 結論與後續研究建議

第一節 結論

徐世榮(2002:85)論及臺灣土地改革時,認為:「對於土地改革政 策的研究可能要更細緻化,必須要將其分開來看待,這樣可能比較容易回 復其歷史的原貌。」本文認為對於三七五減租政策亦是如此,須將租賃權 補償規定與減租政策的內容分開來看待,一方面由制度變遷的過程分析,

方能釐清租賃權補償規定的源由。另一方面由交易成本的概念分析,而能 理解政府的行為。

本文提出結論如下:

一、減租政策實施前、後民間租賃關係有重大的改變,承租人的

租賃權明顯地獲得保障

減租政策實施前,有關耕地租賃權的狀況係以民間習慣之非正式規則 為主。對於承租人之租賃權均無明確之規定;或未予以嚴格執行,正式規 則未有產生效力,以致「在租佃關係上,佃戶遂毫無權利可言」。地主不僅 可任意終止租約,且少有對於租賃權有所補償,甚至對於地上改良物的殘 存價值,亦少有補償的事實。既無對於租賃權有所保障及尊重,當然就談 不上補償。減租政策實施後,耕地租約的租期、型式不僅有明確的規定,

且在政府嚴格的執行下,耕地租佃是受到政府嚴格的管控,耕地租約均須 至鄉(鎮、市、區)公所辦理登記,承租人之租賃權遂有明確的規定與保 障。

觀察減租政策實施前、後租賃權變動的狀況,並配合深度訪談的結果,

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或可歸納出二個方向。

(一)相關法令的耕地租賃權的保護越嚴密,租賃權的補償金額越高,

亦即租賃權的價值越高。

(二)租賃權的價值或補償,未必須以法律明定之。倘正式規則對租 賃權有明確的規定,非正式規則將隨之產生變動而形成補償的 慣例。

二、關於減租初期租賃權補償問題之釐清

經由對減租政策初期終止租約問題之分析,可知:

(一)在減租政策的初期,承租人放棄承租權而終止租約之情形相當 普遍,退租率約為 9%。

(二)退租之條件常係由出租人補償承租人一點補償金或權利金,並 未形成所謂地價一定比例補償金之民間習慣。

(三)經由行政機關的嚴格執行及司法機關的解釋,承租人自動退耕、

拋棄承租權之情形已受到遏止。業佃雙方協議終止租約之行 為,如非因遷徙或轉業之正當理由,雙方均可能因違反『三七 五』地租政策論,而遭拘送保安司令部嚴辦。

當進一步對於自動退租問題之成因深入分析,本文以為:

(一)當時並無所謂因地主的誘迫行為而使佃農退租之情事。縱有此 等情事存在,亦為少數。當時省政府的調查與說法,顯難以成 立。

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(二)徐世榮所主張「部分佃農會反過來同情共有出租耕地的業主,

願意自動退耕,將土地歸還給這些業主」之情形,確實存在,

但缺乏足夠樣本,難以推估此種情形的數量與比例。

(三)當時雙方協議終止租約所談定的補償金或權利金未必與租賃權 補償有對應關係,往往只是出租人的一種心意的表達。這或可 驗證日後政府規定所謂「三分之一地價補償」時,其立法理由 所稱「現行民間終止租約之習慣…,」之說法,並非事實。

三、租賃權補償的規定並非減租政策的一部分

由初期二五減租經 36 年之訓令、38 年之「臺灣省私有耕地租用辦法」、

40 年的減租條例,其內容均無所謂地價補償,乃至於 72 年減租條例修正,

方有增訂地價補償之規定,長達數十年間,減租政策的內涵並未包涵地價 補償,縱然 49 年「獎勵投資條例」及 57 年修正之「實施都市平均地權條 例」已規定須給予承租人地價補償,然而仍係針對特定情形終止租約者,

絕非如現行規定,擴大至各種終止租約情形。可見耕地租賃權補償絕非減 租政策的一部分。

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四、租賃權補償規定的變遷方向係對出租人不利

(一)租賃權補償適用範圍持續擴大

由相關法令的變遷可明顯看出此一趨勢。減租政策初期並無租賃權補 償之規定,49 年「獎勵投資條例」亦僅針對編為工業用地區域內之出租耕 地,57 年修正之「實施都市平均地權條例」擴大至「都市計劃範圍內之出 租耕地」,66 年制定之「平均地權條例」再增訂「出租耕地被徵收或公有出 租耕地撥用時」,直到 72 年減租條例納入租賃權補償規定後,相關法律再 紛紛將租賃權補償訂於終止租約規定中。

(二)補償標準不斷提高

租賃權補償的標準由最初之依土地法第二百三十九條之規定,依有無 規定地價及所有權有無經過移轉,分別為「法定地價」、「最後移轉時之地 價」及「由該管市、縣地政機關估定之」。民國 59 年則修正為「以出售地 價扣除繳納土地增值稅後餘額之三分之一」,66 年再修正為視不同情形,分 別按「政府補償之地價」、「公告土地現值」、或「出售地價」等不同標準。

惟由「法定地價」轉變至「公告土地現值」,其價值變動可謂懸殊。

五、民國 49 年獎勵投資條例第 28 條規定之謬誤

該項規定係為所謂租賃權「三分之一地價補償」之濫觴,其立法理由 提出其依據為「現行民間終止租約之習慣,亦由出租人給予承租人地價三 分之一之權利金,…」,惟經分析後,本文認為此項說法不僅不符實情(參 見第四章第二節),且與 40~43 年間政府對於自動退租問題的主張前後矛 盾。然而對於所謂「三分之一」之由來,則難以考查其源由。

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六、交易成本分析與政府行為

透過第四章第一節對於政府與當事人情境的分析,可以理解在政府首 次規定租賃權補償的項目與標準時,出租人順服地接受的原因。進而在第 二、三節經由交易成本的分析,本研究嘗試對於政府制定租賃權補償規定;

以及該規定路徑依賴的現象,提出合理的說明。從而解釋政府的行為。

七、耕地租賃權補償問題的釐清

(一)租賃權價值不應與租賃權補償混淆

承租人在租期尚未屆滿前,因租賃關係存續而享有租賃權,但租賃權 並非必然有價值。租賃權價值主要在於支付租金與經濟租金之間的差異,

須經濟租金高於契約租金。若租賃權價值為零,當終止租約時是否無須補 償?當然並非如此。如第五章第二節所述,租賃權補償應包含的項目甚多,

租賃權價值僅係租賃權補償的項目之一,縱然該租賃權不具權利價值,仍 有其他項目須予補償。

(二)確定租賃權補償的內容與項目

合理的租賃權補償應包括之內容與項目,須視租賃標的物之不同與終 止租約的情形而有所差異。租賃權補償至少應考慮三種不同的情形,其一 因國家公權力界入,強制終止或註銷租約者,例如土地徵收、區段徵收等。

其二為現行規定有出租人得單方面終止租約者,例如耕地變更為建築用 地、承租人死亡無繼承人等。其三則是承租人與出租人雙方自行協議終止 者。此三者在補償的觀念與原則上,均有很大的差異,不宜將其混淆。

八、耕地租賃權估價方法與運用

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對於耕地租賃權估價方法,經比較分析,本研究認為差額租金還原法 為三種評估方法中較為可行的方式。再經分析該方法的特殊的估價條件與 影響因素後,本研究提出該方法運用於租賃權價值評估之操作方式,並分 別以二種不同情形之 375 耕地試算其租賃權價值。經試算後,發現法定的 租賃權補償價值與實際的租賃權價值之差異甚大,竟高達 96 倍與 122 倍。

由此觀之,現行有關耕地租賃權補償標準,確有過於優厚承租人之情事,

而嚴重損及出租人之權益。但該補償規定既已行之數十年,若政府欲有所 更動;大幅降低耕地租賃權補償標準,恐難以令承租人接受。

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