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第三章 我國國軍災害救援機制分析

第四節 當前國軍防災支援體系

921 大地震發生後,之所以會須要發布緊急命令,純係因當時尚未建立 救災體系與相關法律。民國 89 年 7 月通過《災害防救法》,也依法成立了各 級災害防救組織。政府、軍隊及民間防救組織都可依法展開救災工作,有沒 有緊急命令並不妨礙救災;「依法行政」才是最重要的原則。

根據『遠見雜誌』民意調查中心 2009 年 8 月 25 日公布的「臺灣民心指 數調查」,結果為 36.5、較上月下跌 4.8 點,其中「政治信心指數」重挫 6.4 點、「經濟信心指數」也下滑 3.3 點、「執政信任指數」重挫 5.9 點至 39.1;

顯見民眾對政府團隊「依法」救災並不滿意。

根據 2009 年 8 月 28 日「國政評論」副研究員胡思聰發表「《災害防救 法》應修訂不適條文」乙文,指出八八水災在南臺灣釀成五十年來最嚴重的 災情之後,政府部門、軍隊及民間志願救難組織,投入了無數人力與物資搶 救;國際救援及國內各界也都踴躍捐輸,期望早日紓解災區同胞的苦痛。但 因災區分佈甚廣、地形險阻,救災的速度與效率未符合社會期待,並且引來 諸多批判。

遠見民調中心分析「執政信任指數」降到史上最低,主要原因是近八 成民眾認為,執政團隊在此次災變危機處理和應變能力不及格;面對災情,

救災動作凌亂且緩慢。何以依法行政卻收此不幸惡果?在此不得不指出,《災 害防救法》不相聯屬的救災體系與法令設計,是造成政府救災不力的「罪魁 禍首」。

王漢國(2009)曾指出,國防部為因應救災體系改革及其功能之強化所 採取的具體作法為:

一、在組織體系上,將依照《內政部災害防救署規劃建制草案》重組災害防 救體系,整合行政院災害防救會報、災害防救委員會,合併成立「災害 防救辦公室」常設幕僚機關之構想,進行相關組織調整。

二、在相關法令與作業規定上,則置重點於修訂《災害防救法》、《國防法》

及《兵役法》等法規,以期明確規範國軍任務與主動投入救災法源,結 合政府救災總體力量,發揮整體效能。

基於此,首先本研究將針對中央政府 2011(民國 100)年 5 月 6 日更新的

《災害防救法》及參考,針對修訂內容予以說明,依中央政府 2010 年 8 月 4 日的修法,國軍參與救災任務已取得的法源基礎且具有全般性、完整性與 合宜性,足以因應各種非預期性的災害。平時國軍部隊代表擔任直轄市、縣

(市)災害防救會報委員,固然理想,惟若能進一步就其層級與位階作進一 步明確界定,以利平時單位和人員之間的作綿密互動及經驗交流,則更屬允 當 (劉孔中, 2009)。

據此,本研究認為國軍平時當以「戰訓本務39」為先,平戰時應結合全 民防衛動員及民防組織,直轄市、縣(市)災害防救會報委員由縣(市)後 備指揮部指揮官擔任代表.方時使全民發揮統合力量平時著眼於災害防救工 作、戰時發揮全民國防力量,才能在危機危理應變作為上發揮統合之效能。

畢竟,救災工作是一項分秒必爭的工作,而災後的復原重建更直接攸關人民 生計與社會福祉,自屬重點工作之ㄧ,故國軍亦絕難置身事外,何況,支援 災害防救也是驗證國軍綜合戰力的「最佳實務(the best practice)」。

其次,在《國防法》部分條文修訂方面,目前國防部僅針對第二條內容 增列「提供災害防救之緊急救援,達成保衛人民生命財產和國家之安全,以 維護世界和平之目的」等文字;第十四條則增列第十一款「執行災害防救任

39 戰訓本務:指國家安全防衛作戰訓練基本任務。

務」乙項,其目的在說明:「軍隊執行前項第十一款災害防救任務時,應依 直轄市、縣(市)政府或中央災害防救業務主管機關之申請支援;但狀況緊 急或發生重大災害者,軍隊得不待申請,主動執行救災任務。」 (王漢國, 2010)

壹、 災害防救修法後角色定位:

國軍以保衛國家安全為職志,平常以遂行戰備訓練為任務,執行救災必 須有其法源為根據:

一、在 921 地震時,國軍係依據當時救災法令及政府令頒之「921 震災緊 急命令」;國軍支援救災與災後重建工作,所擔負之角色定位,係遵 奉中央政府指示,協力及配合地方政府執行救災任務,經檢討如屬「公 共需要調(租)用」車、機動員部分,依「緊急命令」條文敘述,權 責單位不明,且非軍事動員所需應由交通部業管震災所有徵調作業,

臨時指定國軍統籌辦理,由於與程序不符,產生協調困難現象,影響 救災任務之遂行。

二、有鑑於 921 地震造成之重大損害,我國「災害防救法」由立法院通過 後,於 1990 年 7 月 19 日總統公布施行,明訂災害管理的各項權責與 機關,並成為各種災害應變能力的法源依據。國軍協助災害救援,係 依「災害防救法」及「申請國軍支援災害處理辦法」,及我國依據法 律成立之救災機制,確立從中央政府到地方政府三級體系(中央、直 轄市、縣市、鄉鎮),與運作架構,明訂不同類型災害防救業務主管 機關負責其災害、整備、應變及復原工作,以依法行政降低災害危害 程度及後續相關效應處理。

三、相關法規:依據行政院災害防救委員會彙編「災害防救法」、「全民防 衛動員準備法」及「國軍執行災害處理辦法」等相關規定如後:

(一)動員任務如下:

1.動員準備階段結合施政作為,完成人力、物力、財力、科技、軍事

等戰力綜合準備,以積儲戰時總體戰力,並配合災害防救法規定支 援災害防救。

2.動員實施階段統合運用全民力量,支援軍事作戰及緊急危難,並維 持公務機關緊急應變及國民基本生活需要。

(二)直轄市、縣(市)政府及中央災害防救業務主管機關,無法因應災 害處理時, 得申請國軍支援。申請國軍支援災害處理,國軍調派兵 力支援,應不影響國軍戰備、不破壞國軍指揮體系、不超過國軍支 援能力範圍。國軍支援災害處理時,接受災害應變中心指揮官指揮;

且申請機關應於災害現場指定人員,與國軍支援部隊協調有關災害 處理事宜。

(三)申請國軍支援災害處理,在中央由災害防救業務主管機關向國防部 申請;在地方向直轄市、縣(市)政府向所在地後備指揮部申請。

前項申請以書面為之,緊急時得以電話、傳真或其他方式先行聯繫。

(四)國軍接受申請支援災害處理耗損之工具、器材、油料等費用,得由 國防部向申請機關要求負擔,其負擔金額及支付方式,由國防部及 申請機關以協議定之;協議不成時,報由共同上級機關決定。

貳、 國軍支援災害救援現行作業程序:

國軍部隊救災執行救災任務,須依災害防救第 3 條各種災害之防救,以 下列機關為中央災害防救業務主管機關,負責指揮、督導、協調各級災害防 救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作(如國軍協調-中央災害 防救業務主管機關示意圖):

一、風災、震災、重大火災、爆炸災害:內政部。

二、水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害:經濟部。

三、寒害、土石流災害:行政院農業委員會。

四、空難、海難及路上交通事故:交通部。

五、毒性化學物質災害:行政院環境保護署。

六、其他災害:依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業

照法律條文的權責區分,但是面臨颱風、豪雨、山崩之際,救災如何 還能區分何處、何災情是風災、水災或土石流所致?災變是該由那個 中央防救業務主管機關指揮協調?

二、規範三級制「災害防救會報」徒具形式:災害防救會報包括行政院、

直轄市及縣市、鄉鎮市三層級,但因缺乏縱向指揮與橫向聯繫機制,

會報的災害防救功能其實不彰(第 6 條至第 11 條);在中央層級災害 防救組織共有中央災防會報、中央災防委員會及中央災防辦公室,明 顯層級太多,屆時影響災防決策之產生,災害發生時不利救災行政之 效率 (高銘志;周佳宥;陳家瑀, 2010)。而且在體制上,跳過了部會層 級、《災害防救法》的中央主管機關(內政部)竟然置身事外怎不奇 怪。

三、後備動員災防訓練不足,未能結合地方能量:2009 年 10 月 7 日「國 政評論」憲政法制組顧問劉孔中指出,災害防救法第九條第一項規定 直轄市、縣 (市) 災害防救會報置召集人一人、副召集人一至二人,

分別由直轄市、縣 (市) 政府正、副首長兼任;委員若干人,由直轄 市、縣 (市) 長就有關機關、單位首長、軍事機關代表及具有災害防 救學識經驗之專家、學者派兼或聘兼。現行實務是以所在地縣市後備 指揮部作為直轄市、縣 (市) 政府的對口單位(申請國軍支援災害處 理辦法第三條第一項、第四條第一項規定)。但是,所在地縣市後備 指揮部是傳統後備動員之體制,平時並沒有實際編列兵力,在災害防 救時並不能直接投入兵力災害防救,仍必須將災害防救請求轉達各部 隊,徒然延滯災害防救時效,因此建議改以國軍部隊代表作為直轄 市、縣 (市) 災害防救會委員。據此,後備司令部在國防二法通過後,

業在北、中、南區後備指揮部編列後備部隊訓練中心及新訓旅,為後 備教召輪訓單位,如在有規畫之訓練課程下,應可提供適切災害救援 兵力。

另兵役法第三十七條規定後備軍人及補充兵之召集,限於動員召 集、臨時召集、教育召集、勤務召集及點閱召集。但遇有國軍執行災 害防救任務有兵力不足時,應該得實施災害防救勤務召集,以避免影 響國軍戰備需要,因此建議增加規定授權主管機關因執行災害防救任 務之兵力不足,得實施災害防救勤務召集,不受兵役法第三十七條之

另兵役法第三十七條規定後備軍人及補充兵之召集,限於動員召 集、臨時召集、教育召集、勤務召集及點閱召集。但遇有國軍執行災 害防救任務有兵力不足時,應該得實施災害防救勤務召集,以避免影 響國軍戰備需要,因此建議增加規定授權主管機關因執行災害防救任 務之兵力不足,得實施災害防救勤務召集,不受兵役法第三十七條之