當前國軍防災支援體系

921 大地震發生後，之所以會須要發布緊急命令，純係因當時尚未建立 救災體系與相關法律。民國 89 年 7 月通過《災害防救法》，也依法成立了各 級災害防救組織。政府、軍隊及民間防救組織都可依法展開救災工作，有沒 有緊急命令並不妨礙救災；「依法行政」才是最重要的原則。

根據『遠見雜誌』民意調查中心 2009 年 8 月 25 日公布的「臺灣民心指 數調查」，結果為 36.5、較上月下跌 4.8 點，其中「政治信心指數」重挫 6.4 點、「經濟信心指數」也下滑 3.3 點、「執政信任指數」重挫 5.9 點至 39.1；

顯見民眾對政府團隊「依法」救災並不滿意。

根據 2009 年 8 月 28 日「國政評論」副研究員胡思聰發表「《災害防救 法》應修訂不適條文」乙文，指出八八水災在南臺灣釀成五十年來最嚴重的 災情之後，政府部門、軍隊及民間志願救難組織，投入了無數人力與物資搶 救；國際救援及國內各界也都踴躍捐輸，期望早日紓解災區同胞的苦痛。但 因災區分佈甚廣、地形險阻，救災的速度與效率未符合社會期待，並且引來 諸多批判。

遠見民調中心分析「執政信任指數」降到史上最低，主要原因是近八 成民眾認為，執政團隊在此次災變危機處理和應變能力不及格；面對災情，

救災動作凌亂且緩慢。何以依法行政卻收此不幸惡果？在此不得不指出，《災 害防救法》不相聯屬的救災體系與法令設計，是造成政府救災不力的「罪魁 禍首」。

王漢國（2009）曾指出，國防部為因應救災體系改革及其功能之強化所 採取的具體作法為：

一、在組織體系上，將依照《內政部災害防救署規劃建制草案》重組災害防 救體系，整合行政院災害防救會報、災害防救委員會，合併成立「災害 防救辦公室」常設幕僚機關之構想，進行相關組織調整。

二、在相關法令與作業規定上，則置重點於修訂《災害防救法》、《國防法》

及《兵役法》等法規，以期明確規範國軍任務與主動投入救災法源，結 合政府救災總體力量，發揮整體效能。

基於此，首先本研究將針對中央政府 2011(民國 100)年 5 月 6 日更新的

《災害防救法》及參考，針對修訂內容予以說明，依中央政府 2010 年 8 月 4 日的修法，國軍參與救災任務已取得的法源基礎且具有全般性、完整性與 合宜性，足以因應各種非預期性的災害。平時國軍部隊代表擔任直轄市、縣

（市）災害防救會報委員，固然理想，惟若能進一步就其層級與位階作進一 步明確界定，以利平時單位和人員之間的作綿密互動及經驗交流，則更屬允 當 (劉孔中, 2009)。

據此，本研究認為國軍平時當以「戰訓本務³⁹」為先，平戰時應結合全 民防衛動員及民防組織，直轄市、縣（市）災害防救會報委員由縣（市）後 備指揮部指揮官擔任代表．方時使全民發揮統合力量平時著眼於災害防救工 作、戰時發揮全民國防力量，才能在危機危理應變作為上發揮統合之效能。

畢竟，救災工作是一項分秒必爭的工作，而災後的復原重建更直接攸關人民 生計與社會福祉，自屬重點工作之ㄧ，故國軍亦絕難置身事外，何況，支援 災害防救也是驗證國軍綜合戰力的「最佳實務（the best practice）」。

其次，在《國防法》部分條文修訂方面，目前國防部僅針對第二條內容 增列「提供災害防救之緊急救援，達成保衛人民生命財產和國家之安全，以 維護世界和平之目的」等文字；第十四條則增列第十一款「執行災害防救任

39 戰訓本務:指國家安全防衛作戰訓練基本任務。

務」乙項，其目的在說明：「軍隊執行前項第十一款災害防救任務時，應依 直轄市、縣（市）政府或中央災害防救業務主管機關之申請支援；但狀況緊 急或發生重大災害者，軍隊得不待申請，主動執行救災任務。」 (王漢國, 2010)

壹、 災害防救修法後角色定位：

國軍以保衛國家安全為職志，平常以遂行戰備訓練為任務，執行救災必 須有其法源為根據：

一、在 921 地震時，國軍係依據當時救災法令及政府令頒之「921 震災緊 急命令」；國軍支援救災與災後重建工作，所擔負之角色定位，係遵 奉中央政府指示，協力及配合地方政府執行救災任務，經檢討如屬「公 共需要調（租）用」車、機動員部分，依「緊急命令」條文敘述，權 責單位不明，且非軍事動員所需應由交通部業管震災所有徵調作業，

臨時指定國軍統籌辦理，由於與程序不符，產生協調困難現象，影響 救災任務之遂行。

二、有鑑於 921 地震造成之重大損害，我國「災害防救法」由立法院通過 後，於 1990 年 7 月 19 日總統公布施行，明訂災害管理的各項權責與 機關，並成為各種災害應變能力的法源依據。國軍協助災害救援，係 依「災害防救法」及「申請國軍支援災害處理辦法」，及我國依據法 律成立之救災機制，確立從中央政府到地方政府三級體系（中央、直 轄市、縣市、鄉鎮），與運作架構，明訂不同類型災害防救業務主管 機關負責其災害、整備、應變及復原工作，以依法行政降低災害危害 程度及後續相關效應處理。

三、相關法規：依據行政院災害防救委員會彙編「災害防救法」、「全民防 衛動員準備法」及「國軍執行災害處理辦法」等相關規定如後：

(一)動員任務如下：

1.動員準備階段結合施政作為，完成人力、物力、財力、科技、軍事

等戰力綜合準備，以積儲戰時總體戰力，並配合災害防救法規定支 援災害防救。

2.動員實施階段統合運用全民力量，支援軍事作戰及緊急危難，並維 持公務機關緊急應變及國民基本生活需要。

(二)直轄市、縣（市）政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災 害處理時， 得申請國軍支援。申請國軍支援災害處理，國軍調派兵 力支援，應不影響國軍戰備、不破壞國軍指揮體系、不超過國軍支 援能力範圍。國軍支援災害處理時，接受災害應變中心指揮官指揮；

且申請機關應於災害現場指定人員，與國軍支援部隊協調有關災害 處理事宜。

(三)申請國軍支援災害處理，在中央由災害防救業務主管機關向國防部 申請；在地方向直轄市、縣（市）政府向所在地後備指揮部申請。

前項申請以書面為之，緊急時得以電話、傳真或其他方式先行聯繫。

(四)國軍接受申請支援災害處理耗損之工具、器材、油料等費用，得由 國防部向申請機關要求負擔，其負擔金額及支付方式，由國防部及 申請機關以協議定之；協議不成時，報由共同上級機關決定。

貳、 國軍支援災害救援現行作業程序：

國軍部隊救災執行救災任務，須依災害防救第 3 條各種災害之防救，以 下列機關為中央災害防救業務主管機關，負責指揮、督導、協調各級災害防 救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作（如國軍協調-中央災害 防救業務主管機關示意圖）：

一、風災、震災、重大火災、爆炸災害：內政部。

二、水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害：經濟部。

三、寒害、土石流災害：行政院農業委員會。

四、空難、海難及路上交通事故：交通部。

五、毒性化學物質災害：行政院環境保護署。

六、其他災害：依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業

照法律條文的權責區分，但是面臨颱風、豪雨、山崩之際，救災如何 還能區分何處、何災情是風災、水災或土石流所致？災變是該由那個 中央防救業務主管機關指揮協調？

二、規範三級制「災害防救會報」徒具形式：災害防救會報包括行政院、

直轄市及縣市、鄉鎮市三層級，但因缺乏縱向指揮與橫向聯繫機制，

會報的災害防救功能其實不彰（第 6 條至第 11 條）；在中央層級災害 防救組織共有中央災防會報、中央災防委員會及中央災防辦公室，明 顯層級太多，屆時影響災防決策之產生，災害發生時不利救災行政之 效率 (高銘志;周佳宥;陳家瑀, 2010)。而且在體制上，跳過了部會層 級、《災害防救法》的中央主管機關（內政部）竟然置身事外怎不奇 怪。

三、後備動員災防訓練不足，未能結合地方能量：2009 年 10 月 7 日「國 政評論」憲政法制組顧問劉孔中指出，災害防救法第九條第一項規定 直轄市、縣 (市) 災害防救會報置召集人一人、副召集人一至二人，

分別由直轄市、縣 (市) 政府正、副首長兼任；委員若干人，由直轄 市、縣 (市) 長就有關機關、單位首長、軍事機關代表及具有災害防 救學識經驗之專家、學者派兼或聘兼。現行實務是以所在地縣市後備 指揮部作為直轄市、縣 (市) 政府的對口單位（申請國軍支援災害處 理辦法第三條第一項、第四條第一項規定）。但是，所在地縣市後備 指揮部是傳統後備動員之體制，平時並沒有實際編列兵力，在災害防 救時並不能直接投入兵力災害防救，仍必須將災害防救請求轉達各部 隊，徒然延滯災害防救時效，因此建議改以國軍部隊代表作為直轄 市、縣 (市) 災害防救會委員。據此，後備司令部在國防二法通過後，

業在北、中、南區後備指揮部編列後備部隊訓練中心及新訓旅，為後 備教召輪訓單位，如在有規畫之訓練課程下，應可提供適切災害救援 兵力。

另兵役法第三十七條規定後備軍人及補充兵之召集，限於動員召 集、臨時召集、教育召集、勤務召集及點閱召集。但遇有國軍執行災 害防救任務有兵力不足時，應該得實施災害防救勤務召集，以避免影 響國軍戰備需要，因此建議增加規定授權主管機關因執行災害防救任 務之兵力不足，得實施災害防救勤務召集，不受兵役法第三十七條之

另兵役法第三十七條規定後備軍人及補充兵之召集，限於動員召 集、臨時召集、教育召集、勤務召集及點閱召集。但遇有國軍執行災 害防救任務有兵力不足時，應該得實施災害防救勤務召集，以避免影 響國軍戰備需要，因此建議增加規定授權主管機關因執行災害防救任 務之兵力不足，得實施災害防救勤務召集，不受兵役法第三十七條之