國外政府開放資料之運作模式

研究發現，各國政府或國際組織對於開放資料政策的目的與其發展方 向不盡相同。美國政府推動開放資料政策的重點強調改善政府內部的行政效 率，期望達到政府透明治理的目標；而英國政府與肯亞同樣以提升國家整體 經濟為目的，但兩個國家在開放資料的運作模式上有所差異，英國政府認為 推動開放資料必須奠定在完備的軟硬體設施與法規基礎之上，政策俾能逐步 成熟發展。相對地，肯亞政府則是在外資援助以及經濟互惠的條件下推動開 放資料。以下，本研究將分別對於各國政府開放資料的起源與運作模式進行 分析：

美國政府對於開放資料的政策是以總統的行政指引作為正式發佈的層 級，換言之，美國政府各級機關對於開放資料的推動有較明確的方向與實行 步驟。其次，美國政府期望藉由資料的開放來改善政府的行政效率，使其政 策作為能夠被全體公民所看見，同時讓公民對政府所釋出的資料品質進行檢 視，亦即強調政府的透明治理和課責性。

個層次，就是歐巴馬總統他有一個行政指引，這個是在白宮下面的這個 預算跟行政管理局，算是一個非常正式的一個 memo 或是行政的整個指 示下說要怎麼做……」(G4-1-2)

「因為我資料如果釋出，這個資料的品質不好，那表示我這個政府治理 就是說，那我這個資料發佈同時也是公民檢驗的宣示嘛，就是說我這個 服務到這裡。那麼這我的一些政策的作為，如果跟我發佈的資料所推演 出來是不一致的，那這個就是能被檢視的方式。所以，我覺得他們的重 點好像是在 Transparency 與 Accountability 這一方面。」(G4-1-4)

相形之下，英國政府推動開放資料的主要目的在於提升經濟，強調的 是如何加「值」，而「值」指的是“value＂和“benefit＂，其中包含了三種 價值，分別是「社會價值」、「環境價值」以及「經濟價值」。所謂「社會 價值」是指，政府為社會建立一個善用資料的文化，政府盡可能地將本身所 擁有的資料提供予民眾，使得民眾與政府兩者之間對同一事件的瞭解程度互 相對稱，俾可共同針對社會議題提出論述並尋求解決問題的方法。

「環境價值」則是指政府將自然環境的資料，例如國土系統或是氣象局 的資料開放予任何人，藉此激發全體公民對於能源的永續發展或能源的管理 方式進行討論。最後，在「經濟價值」方面，英國政府所強調的作法是，先 讓各個機關達到資訊透明化的階段，再讓民眾、企業以及其他政府機關去主 動運用政府所提供的豐富資料來創造資訊的價值服務，而非直接由政府提出 鼓勵方案或者與產業聯盟，藉以創造開放資料的經濟價值。

簡言之，英國政府是透過宏觀的角度來規劃開放資料政策，認為政府 開放資料政策的推動必須在完備的基礎硬體、軟體以及相關的法規配套下逐 步成熟發展，相較於政府短期的十年計劃或十年建設而言，開放資料政策的 預期成果可能無法在短時間內具體呈現。

「…我覺得他們要做的是先要把整個社會改造成說把資料善用出去視為 一種文化，所以大家可以都有在資訊對稱的情況下，可以開始針對一些

社會議題，公民論述，然後設法尋求解決的辦法，他們是要建立這種資 料的文化…」(B2-1-8)

「這些資訊、資料，環境相關的資料開放了以後，那能夠去設法激發討 論，去促進他們能夠有能源的永續發展，或找到更有效率的能源管理方 式……」(B2-1-9)

「……他們不認為這種線性的發展是符合這個目的，是說他們要去把整 個基礎軟體、硬體政策、法規配套，全部把它沃土、施肥，沃土好了之 後，讓這個…不管是要在透明政府方面，或者是在經濟，或者是在社會 價值，慢慢地自然熟悉、成長，他們思維是這樣子的……」(B2-1-10) 歐盟推動開放資料的主要動力，是希望為其組織在國際貿易上建立一個 數位單一市場。所謂數位單一市場，係指歐盟組織內的各個國家之間必須於 統一的標準模式下進行數位資訊、商業、資料等內容的交流。此外，資料安 全與信任、甚至數位落差等相關政策也是歐盟在推動開放資料以達成數位單 一市場之餘所面臨的重要課題。

「……他們的 Open data 是一個很小的工具，他們的目標在於說希望在 國際貿易上面算是一個可以假裝單一市場，在貿易跟貨幣，他們 Focus 的是數位單一市場，所以數位資訊的交流、商業跟資料的內容交流，希 望在 2020 年前創造一個歐盟的數位單一市場。那在這個前提之下，所有 資訊的交換跟標準都要建立一個歐盟標準，那再來就是說這些的信任跟 資料安全的問題，那當然有些跟提升數位落差有關的相關的政策……」

(B2-1-16)

除了美國政府、英國政府和歐盟以外，其他國家例如荷蘭、肯亞等也 同樣在推動政府開放資料的政策。就荷蘭政府來說，他們的作法是由政府去 購買所有國家的商用衛星影像，再利用創作共同授權的（Creative Commons license，簡稱CC授權）方式提供資料給全體公民或研究者作使用。另一方

面，荷蘭政府也將其地籍資料開放至Open street map的網站上，讓任何人皆 可免費使用，而此項免費地圖的開放亦促使相關業者創造出豐富的房地產資 訊。至於肯亞，是非洲第一個推動Open Data的國家，該國推動Open Data的 主要原因在於世界銀行、國際貨幣基金組織等國際援助，投資肯亞的部分國 際組織吸引英美科技大廠共同合作，希望將肯亞打造為Open Data的樣版，

相對地肯亞也藉此共通合作架構與經濟互惠帶動國家的整體發展。

「那很多房地產資訊呢就靠這個地圖，而不走、用 Google Map、Google Map 上面有這樣的地圖啊，他就用這樣免費的地圖。那 Google Map 要 收錢，Open street map 不用收錢，那使得、使這個資訊更豐富。……可 是荷蘭政府就把所有國家商用的衛星影像全部都買下來，買下來之後，

就把它用 CC 授權的方式呢提供給所有的研究者使用。」(G6-1-5)

「那它們為什麼會推 Open Data，……因為背後有國際組織、世界銀行、

IMF 跟它講：你就做 Open Data，我就籌資源給你，我要把你投資成樣 版，然後它就做了這些事情拉了一些英美人，科技大廠進去一起投資，

他們是有一個這樣子的一個整個這樣共通合作架構，要把肯亞把它拉起 來……」(B2-1-18)

表 9 各國政府／國際組織推動開放資料之目的與運作模式對照表

資料來源：本研究。

藉由前述分析，本研究將各國政府（或國際組織）推動開放資料的目的 與運作模式歸納對照如表9。從表9的目的一欄中可知，各國政府（或國際組 織）推動開放資料政策的主要目的不盡相同，但各自對於政策的定位卻是相 當明確。即使目的一樣，其背後的動機也不會相同。

因此，政府推動開放資料政策必須先確立政策的目標與定位，因為不 同的政策目標可能在其運作模式上亦會有所不同。

另一方面，各國政府在開放資料的運作模式方面亦是作法不一，例如 歐盟為達到數位單一市場的目的，開放資料的運作強調資料的標準格式必須 統一。荷蘭政府則是扮演資料蒐集的重要角色，再以CC授權的方式將豐富 的資料開放提供予人民，此種運作模式為人民節省資料取得的時間成本與金 錢。

目的與運作模式

國家（國際組織） 主要目的 運作模式

美國 政府透明治理 由 總 統 發 布 開 放 資 料 的 行 政 指 引，各機關依其指引遵循辦理。

英國 提升國家經濟 先令各機關達到資訊透明化，再開 放資料予民間以利創造價值服務。

歐盟 數位單一市場 統一歐盟組織內各國的資料交流

標準。

肯亞 提升國家經濟 以共同合作的國家組織建議指示

為主。

荷蘭 提供便民服務

政 府 購 買 商 用 資 料 （ 影 像 或 地 圖），以創作共用授權方式提供予 任何人。

美國政府與英國政府推動開放資料的主要目的雖不相同，但在運作模 式上同樣需要各政府機關通過資訊透明化的階段，兩者運作模式的差異在 於，美國政府以各機關的開放透明化為主要目標，而英國則是以各政府機關 的開放透明作為促進英國政府達成提升國家經濟的方式之一。

總結來看，各國政府推動開放資料的首要之務為確立政策的主要目標 以及未來的發展方向，因為開放資料並非政府推動政策的結果，而是一個政 府達成政策目標的手段。其次，中央政府必須根據政策的目標設定一個主管 各地方機關開放資料的層級，使所有的地方機關在開放資料的營運模式上皆 有所依循，避免地方機關對於政策無所適從或者各自表述。