第三章 風險認知溝通與適格民眾
第三節、 地方政府的參與
目前行動通信基地台設置地點之管理及技術審查部分之主管機關為通傳會，
而屬於建築安全部分之雜項執照許可則由地方政府負責。對於基地台天線之發射 行為，已確知電磁波係向外發射，在天線下方之建築物反而影響較小，然而我國 有關行動通信基地台設置之規定，一直都圍繞在設置地點本身所在土地或建物所 有人，而未規定設置地點本身周圍土地或建物所有人或使用人，使設置地點周圍 居民無法參與基地台設置之決策過程，即使通傳會積極推動基地台共站共構及安 全宣導活動，基地台爭議仍未間斷。99年12月，通傳會為強化行政效率並使基地 台管理程序更為明確，整合過去分散的基地台管理規範，將「行動通信業務管理 規則」、「一九○○兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則」、「第三代行動 通信業務管理規則」及「無線寬頻接取業務管理規則」，訂定專責法規「行動通 信網路業務基地台設置使用管理辦法」，通傳會認為單一管理規定可對基地台達 成一致性與有效率之管理，有利新興行動通信技術之推展外，亦可加強對基地台 共構之要求，落實天線減量，對促進市容景觀美化具有良好效果。其中該新法規 對於民眾所關切的健康或財產問題仍沿用舊規定124，另一關於業者基地台選址的 電信法，自民國91年7月10日修正公布就未曾更動，而基地台周圍居民抗爭力道 未有減緩，也未明顯增加，顯見通傳會對於此一問題所提出的解決辦法效果是有 限的。
通傳會對基地台所引發的問題是相當深入的，然其負有電信基礎建設之責任，
位於國家機器的高度，追求所有人的利益永遠是其目標，而在政策推動的過程中 並非人人滿意，少數人勢必成為政策的犧牲品。此時，民意代表與地方政府可謂 接觸民眾第一線，民眾對於基地台不滿與心聲往往必須透過民代代為發聲，抑或
124行動通信網路業務基地臺設置使用管理辦法第十九條總說明：為管制電波秩序及基地臺發射功 率，以維護民眾健康，爰參考行動通信業務管理規則第四十五條、第四十八條、第五十二條、第 五十三條、第五十六條、一九○○兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則第三十四條、第三代 行動通信業務管理規則第五十四條之體例，於第一項明定應遵守各行動業務基地臺發射功率之限 制及最大發射功率之計算方式。
- 75 -
透過地方政府立法解決民眾切身的問題。有別於中央法規偏向電信基礎政策的推 動，地方政府立法或是立法委員修法提案往往才比較貼近民意，從人民的角度觀 察事件。在過去，有四地方政府幾經人民陳情或居中協調民眾的抗爭事件，曾經 欲對基地台加以管理而設置「行動電話基地台設施設置管理自治條例」，最後都 無疾而終。依地方制度法第26條第4項之規定，地方政府立法須向中央相關主管 機關呈報。當地方政府以「行動電話基地台設施設置管理自治條例」報請通傳會 核定時，該會以該自治條例牴觸電信法相關規定而「不予核定」。通傳會認為，
自治條例中之基地台新設要件、限制基地台於建築物屋頂設置，以及共用天線原 則等規定，涉牴觸電信法。通傳會並認為該自治條例與行動通信業務管理規則之 相關審驗核照等監理規定產生競合，不但有礙國家電信政策推動，更與科技發展 趨勢背道而馳，間接造成對住宅區民眾生命財產安全之威脅，明顯違反電信法第 1條「健全電信發展，增進公共福利及維護使用者權益」立法意旨。自治條例與 行動通信業務管理規則之相關審驗核照等監理規定產生競合，不但有礙國家電信 政策推動，更與科技發展趨勢背道而馳。同時通傳會認為125，憲法已明定全國電 信業是由中央主管機關訂之，按地方制度法規定，地方法規不得與中央法規相抵 觸，而該自治條例草案所規定之諸多事項，例如共構/共站規定、行動通信基地 台設置限制...等，已與電信法第32條及第33條相抵觸，違反地方制度法規定，通 傳會最終請內政部依照地方制度法第30條第1項規定，陳請行政院函該自治條例
126無效。
由以上可知，中央與地方意見紛歧，顯見民意歸民意，政策歸政策，兩者似 乎成了兩條平行線。雖然如此，本文認為，該四縣市所提出之自治條例，部分與 中央之電信法或有抵觸，然而其反映出基地台之外部性，訂定基地台設立時周圍 民眾參與的機制，而該部分反而為中央相關法規中所欠缺者，故地方政府對於該 自治條例的立法雖為歷史，仍有再探之必要。
125通傳會網站 http://memf.ncc.gov.tw「行動電話基地臺電磁波答客問」Q21: 目前各縣市政府草擬
「行動電話基地臺設施自治條例」，其法律效力為何？。
126台北縣行動電話基地台設施設置管理自治條例。
- 76 -
第一項 、台北縣行動電話基地台設施設置管理自治條例
台北縣政府基於民眾對行動通信基地台之電磁波是否危害人體健康存有疑 慮，而基地台隨意架設於屋頂，影響公共安全及市容觀瞻，於95年1月，為完備 中央主管電信業務中涉及建築管理之缺口，希望藉由立法加強管理，讓業者有可 依循之規範，並藉公開資訊化解民眾疑慮，保障公眾利益，有效管理，制定「台 北縣行動電話基地台設施設置管理自治條例」草案，於95年5月9日經議會通過。
該自治條例相關規定如下：
一、天線設置規定
該自治條例要求屋頂型基地台天線於都市計劃區內，應離地面五十六公尺以 上，於非都市計畫區內，則須離地面二十公尺以上，且天線水平方向半徑十五公 尺內，不得有高於天線之建築物
二、設置地點限制
該自治條例規定行動電話基地台不得設置於違章建築處。
三、電話基地台共構或共站
該自治條例規定同一建築物屋頂，如有兩家以上電信業者，應以設置共同天 線為原則。
四、得設置點土地權利人之同意門檻
該自治條例要求屋頂型基地台之設置應取得全體建築物所屬所有權人同意 後，方得設置之。
第二項、台中市行動電話基地台設置管理自治條例
台中市為管理轄區內建築設置行動通信基地台事項，由台中市政府就地方制 度法第19條第6款第2目有關「縣(市)建築管理」之事項提案「台中市行動電話基
- 77 -
地台設置管理自治條例」草案，經過台中市議會依據地方制度法第36條規定，於 95年6月第16屆第一次大會審議通過該自治條例，該條例相關規定如下：
一、設置規定
該自治條例要求行動通信基地台設置於建築物屋頂時，其天線底座高度應離 地面三十六公尺以上，且天線周邊半徑十五公尺範圍內不得有高於天線之建築物，
住宅區內之基地台如設置於非公有建築物屋頂，其天線底座高度應離地面三十六 公尺以上。
二、設置地點限制
該自治條例要求行動通信基地台設置於建築物屋頂時，其半徑三百公尺範圍 內不得有已設置之基地台及基地台設置應距離學校五十公尺以上。
三、行動電話基地台共構或共站
該自治條例要求行動通信基地台一屋頂如有二以上電信業者設置基地台，除 經台中市政府專案許可外，應裝設共同天線。
第三項、基隆市行動電話基地台設施設置管理自治條例
94年11月5日，基隆市議會通過「基隆市行動電話基地台設施設置管理自治 條例」草案。該條例同樣因為國家通訊傳播委員會不予核定而無效，其規定如下：
一、天線設置規定
該自治條例要求行動電話基地台天線必須距離地面二十公尺以上，半徑十五 公尺以內不得有高於天線之建築物。
二、設置地點限制
該自治條例規定住宅區內行動通信基地台應架設於公有建築物屋頂之上，民 宅或集合住宅頂樓不准再設基地台。惟為顧及民眾通話之便利性，僅限制都市計 畫使用分區之住宅區民宅不設基地台，商業區及其他通訊便捷需求高之地區則不 受限。
- 78 -
第四項、南投縣行動電話基地台設施設置管理自治條例
95年4月28日，南投縣議會通過「南投縣行動電話基地台設施設置管理自治 條例」草案，該條例因國家通訊傳播委員會不予核定而無效，其規定如下：
一、天線設置規定
該自治條例規定屋頂型基地台之天線高度應離地二十公尺以上，且架設點在 水平方向半徑十五公尺範圍內，不得有高於天線之建築物。
二、取得設置點周圍居民之同意
該自治條例要求行動通信事業於新設及換照之際，應取得設置點水平方向半 徑五十公尺範圍內過半數居民同意通過後始能設置。
第五項、基地台設施設置管理自治條例評析
地方政府基於地方民眾利益之考量及多數民眾對行動通信基地台之電磁波 是否危害人體健康存有疑慮，制定相關自治條例，規範行動通信基地台之設置，
其內涵不外為下列幾項：天線設置規定、設置地點限制、限制基地台共構或共站、
提高設置點所有權人之同意門檻、取得設置點周圍居民之同意等，以下就各自治 條例的分項規定加以說明之。
提高設置點所有權人之同意門檻、取得設置點周圍居民之同意等，以下就各自治 條例的分項規定加以說明之。