第四章 人民知的權利與環境資訊公開
第二節、 環境資訊公開之法理基礎
第一款、政府公開環境資訊
政府公開環境資訊係指在決策公開透明化，以及保障人類環境權之考量下，
充分提供環境現況與環境相關之其他人類活動資訊，以作為環境決策和環境行為 之根本基礎。一般所稱環境資訊法制，泛指環境資訊傳佈與流通的制度，環境資
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訊的公開或取得174，可以是在不同機關間或是在行政機關與人民間，其可以在行 政程序的範圍內進行，或是出於行政程序以外之其他原因。
基於民主法治國家國民主權之原理，國民為行使其主權者權利而有所行動判 斷時，必須得到必要之資訊，方能形成民主意思之基礎，進而符合「民主公開性」
之要求。行政機關為資訊之一切蒐集、儲存、使用及處理行為，在理念上均應為 國民之需要而作為，國家所為資訊行為之權乃源自國民，故國民為了自己生活所 需或參政權之行使，自有必要請求國家資訊公開，亦即所謂國民「知的權利」。
知的權利，與自由發表之權利同為表現自由體系中不可或缺之要素，自由接 受思想之權利，即聽的自由、讀的自由、看的自由等，此種從接受思想者之立場 而論之自由，即「知的權利」。此乃基於國民主權原理，同時存在著自由權與社 會權之性質，為憲法上表現自由之一種，是以在現代民主政治中知的權利內涵應 包括權利、自由與參與175。
一般國家對於行政之機能皆課以法律規範，但另一方面又賦予一定之裁量權 限，從而知的權利將面對基於「行政權優位」而拒絕資訊公開之現象。因此，知 的權利係維護國民主權原理，平衡國家利益與人民權利利益之基礎上不可或缺之 預防性手段。換言之，資訊公開制度係為了使作為基本人權之「知的權利」視為 制度加以保障，並將其於實定法上加以具體化176。
（二）「知的權利」之憲法依據 1. 外國立法例
「人民知的權利」177起初是由記者、編輯以及專業學者所共同定義，本是一 項公民追尋大眾感興趣的資訊以及重要資訊的權利。對於人民知的權利依據之討
174李建良，德國環境行政法上之資訊公開制度，月旦法學，第 87 期，2002 年 8 月，頁 37。
175法治斌，知的權利，法學叢刊第 27 卷第 1 期，1982 年 3 月，頁 73。
176政府資訊公開法第一條：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保 障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」
即明文以人民知的權利之維護作為政府資訊公開之依據與目的。
177財團法人卓越新聞獎基金會傳媒 25 講第三講：論媒體與人民知的權利。
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論，以美國最為熱中，美國憲法中並無任何條文明示保障人民知的權利，但美國 學者及法院認為知的權利與工作權、言論及出版自由同為憲法上所保障之基本人 權早已無爭議，其理由謂「知的權利」與其他基本人權相同，根本不待憲法明文 規定即早已存在，憲法無須特以明文。知的權利之內涵則應包括獲取資訊的權利、
有權使用傳遞資訊之一切必要設施等。
德國之憲政史上，資訊自由於二次大戰後首先規定於各邦法內，隨後始於基 本法內出現，德國基本法第五條乃有關資訊自由權之規定，第一項前段謂：人人 有以語言、文字及圖畫自由表示及傳布其意見之權利，並「有自一般公開之來源 接受知識而不受阻礙之權」，即事實上就人民知的權利加以保障178。德國聯邦憲 法法院判決亦肯認，基本法第 5 條第 1 項所保障之知的權利係「獨立且與言論自 由及出版自由並立之基本權」，而非僅是單純自由的言論表達與散佈之權利的組 成部分，同時事項規定非僅保障積極獲得資訊之行為，亦保障單純接受資訊之行 為。因此，藉由強調獨立且與其他自由權並立之觀點，可謂德國基本法亦已明白 宣示其憲法上就「知的權利」之保障，亦即相對於言論自由著重保護意見表達者 之立場，資訊自由則是自身取得資訊之權利，意見接受者於此範圍內不再扮演消 極角色。
日本憲法，對所謂知的權利雖未明文加以保障，然至少可說是內化於憲法之 權利，應憲法所要求之權利。日本憲法學學者首先主張資訊公開制度之引進，係 基於憲法第 21 條有關表現自由之保障規定下知的權利之體現179，而其實務上 亦曾明白宣示報導自由乃是為國民「知的權利」而服務，強調藉由報導自由之保 障，導出知的權利之重要性，而為國民知的權利之報導自由應受憲法第 21 條 之保障180。然日本資訊公開法於第 1 條規定，本法基於國民主權之理念，規定請
178黃錦堂，關於資訊自由權之判決─聯邦憲法法院判決集第 27 卷第 71 頁以下，收於司法院秘書 處發行《德國聯邦憲法法院裁判選輯﹝四﹞》，1993 年 6 月，頁 92-93。
179林素鳳，日本的政府資訊公開法制，月旦法學雜誌第 40 期，1998 年 9 月，頁 121。
180楊富強，論國民知的權利之行使與政府行政秘密之維護，法務部司法訓練所編印，1992 年 6 月，頁 13。
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求公開行政文書之權利，務期行政機關保有資訊之更形公開，目的在於促使政府 向國民盡其說明各種活動之責任義務，並經由國民適切之理解與批評，而有益於 民主行政之公開推展，其將資訊公開定位為與所謂國民主權之憲法理念的關係上，
並對其資訊公開賦予新的「說明責任」之概念。
2. 我國憲法
憲法第 11 條規定，人民之言論自由應予保障。釋字第 509 號解釋理由書鑑 於言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，
促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺 之機制，國家應給予最大限度之保障。無論係口頭之言詞或書面之文字，欲求其 非無的放矢，空言泛論，即須講者或作者事先經審慎思慮，明智適中地行使此種 權利。換言之，如欲發言或文章之內容具有深度及見地，有關資訊之蒐集整理與 分析係事先準備工作所不可或缺的。然時至今日，由於福利國家或給付行政思想 興起，政府之功能急速擴張，其所需處理之事務已多至無法逐一列舉地步，事實 上且因行使職權之需要，政府機關更應掌握及儲存大量之資訊。反之，人民所擁 有者多僅冰山之一角，難窺其全貌。在如此資訊不對等前提下容易造成人民誤解，，
亦可能使得政府施政有淪為黑箱作業之可能。因此，為求人民表意自由之真正發 揚，藉由資訊公開法制之建立，以型塑透明、公開、負責之政府及其施政，即有 絕對之必要181。「滿足人民知的權利」我國憲法上認定屬於言論自由所具有多種 功能之一，故憲法第 11 條應為其法源。