基地台設置法律爭議研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士論文指導老師：陳起行博士. 題目：基地台設置法律爭議研究. 研究生：謝裕民. 中華民國一百零一年七月. i.

(2) 摘要. 基地台抗爭活動早在民國 89 年就已發生，管理機關從過去電信總局到今日的通訊傳播委員會，經過十多年問題依舊，根本原因在於基地台電磁波所形成的問題在於風險，因此管理機關強以實害發生為判斷準據才有行政作為的話，問題永遠不能解決。本文一開始即對世界主流採用的環境電磁波標準提出質疑，以及其標準制訂的關鍵人物-國際電磁場計畫主持人，介紹其作為。接著介紹過去鮮為被討論的科學上非主流觀點，瞭解環境電磁波標準的制訂是證據權衡法的產物，並非所有的研究結果都指向電磁波毫無生物效應。主管機關雖對基地台雖有所管制，民眾基於風險認知仍造成主管機關溝通的困境。民眾參與基地台的設置本為民主的一環，事實上因為個人與基地台相對位置的不同，並非人人都有相同的風險，本文亦將介紹如何以科學方式定性適格利害關係人。民眾面對設置基地台電信業者的無助，實質的原因在於知的權利被壓抑，本文將以政府資訊公開法之基本精神，試著解開這種壓抑。民眾在有所知之後，過去的受侵害感不再只是感覺而是清晰的數據，基於電信業者為電磁污染的生產者，就現有標準而言，雖未造成民眾生理的傷害，因心理層面引發的恐慌及財產價值減損，對照過去公害回饋的往例，基地台應有適用餘地。. ii.

(3) 致謝. 某一次星期六下午的課程下課，注意到別班的老師手持麥克風，一身輕鬆自在卻又專注地講課，同時又是談論本人有興趣的主題，後悔沒有選到該門課，當下就決定如果這位老師有一天能收留我，那該多好，他就是陳起行教授。本論文得以完成首先就要感謝我的指導教授陳起行老師。我們之間討論不多，在每次討論的過程，陳老師總是放手以及給學生鼓勵，讓學生原本把想專門畢業用的論文轉念想提升成為一篇有用的文章，產生想做得更好的動力。然而，在論文收尾之際，卻出現論述與期待結果有落差的情形，陳起行老師給予學生方向，在劉定基老師的協助下，大幅縮小落差。此外，詹鎮榮老師開釋，讓本文論述到結果的推導成為合理。在此，要感謝這三位老師。另外，要感謝我的前同事朱浩筠先生，因為他的就讀讓我知道有這麼一所在職專班。在職專班的同學們，都有一份工作，學業與工作要完全兼顧是不太可能的。因此，要感謝我的長官及同事的包容與協助。最後，要感謝任課教授們在課程期間的傾囊相授，老師們的認真，著實讓學生感受到能夠在這麼一所好學校唸書的幸運，感謝政大。. iii.

(4) 目錄 …………………………………………………………………. 1. ……………………………………………………………. 1. 第一項、基地台抗爭與政府的態度. ………………………………………. 2. 第二項、電磁波與天線的外部特性. ………………………………………. 6. ………………………………………………. 7. ……………………………………………………. 8. 第一章緒論. 第一節、研究背景. 第三項、基地台問題的迫切第二節、研究動機與目的. ……………………………………………………………. 12. 第四節、研究範圍與限制. ……………………………………………………. 13. 第五節、文獻回顧與探討. ……………………………………………………. 14. ……………………………………………………………. 22. 第三節、研究方法. 第六節、研究架構. 第二章環境電磁波標準制訂及爭議. ………………………………………. 25. 第一節、民眾取得基地台電磁波數據. ……………………………………... 26. 第一款、民眾申請電磁波量測. …………………………………………... 26. 第二款、基地台電磁波的測試方法. ……………………………………... 27. ………………………………………………... 28. 第三款、我國採行的標準. ……………………….. 31. …………………………………………….... 33. …………………………………………………. 33. 第四款、行政院變電室安全防護遮蔽工程事件第二節、ICNIRP 標準的制訂第一款、ICNIRP 委員會. ………………………….. 35. …………………………………………. 38. 第二款、EMF 的計畫主持人-Repacholi 博士第三款、Repacholi 有失職之嫌. ………………………….. 40. ………………………………………………... 42. 第一款、WHO 第 193 號文件 ……………………………………….... 42. 第四款、Repacholi 在 PANORAMA 的對話第三節、科學上主流論點. iv.

(5) 第二款、WHO 第 304 號文件 …………………………………………. 第三款、小結. 43. …………………………………………………………... 44. ……………………………………………... 45. ………………………….... 45. 第四節、科學上非主流論點. 第一款、中國大陸對 ICNIRP 標準的評價. 第二款、中國大陸射頻電磁輻射標準的制定依據. 47. ………………………….. 50. ……………………………………………... 53. 第三款、生物啟動報告 BioInitiative Report 第四款、科學上實驗調查. ……………………. ……. 56. 第五節、小結 ………………………………………………………………. 58. 第五款、環保署訂「預警值」是「建議值」的十分之一的建議. 第三章風險認知溝通與適格民眾. ……………………………………….. 64. ……………………………………………………. 64. 第一款、風險認知. ………………………………………………………. 64. 第二款、風險溝通. ………………………………………………………. 66. ………………………………………………. 68. 第二節、行政機關基地台管理機制. ………………………………………. 69. 第一款、基地台設備的型式認證. ………………………………………. 69. 第二款、基地台設備的架設許可. ………………………………………. 70. 第三款、基地台爭議的管理機制. ………………………………………. 72. ……………………………………………………………. 73. …………………………………………………. 74. ……………. 76. …………………. 76. 第三項、基隆市行動電話基地台設施設置管理自治條例. ……………. 77. 第四項、南投縣行動電話基地台設施設置管理自治條例. ……………. 78. …………………………. 78. 第一節、民眾風險認知. 第三款、專業主導的失衡. 第四款、小結. 第三節、地方政府的參與. 第一項、台北縣行動電話基地台設施設置管理自治條例第二項、台中市行動電話基地台設置管理自治條例. 第五項、基地台設施設置管理自治條例評析 v.

(6) 第四節、民眾參與與溝通的困境 ……………………………………………. 81 ……………………………………………... 81. 第一款、協調會的溝通實境. …………………………………………………... 82. 第二款、風險溝通失效. 第三款、行政機關既定的政策. ………………………………………….. 84. 第四款、利害關係人的不確定. ………………………………………….. 88. 第五節、民眾風險承擔的科學探討. ………………………………………. 90. ……………………………. 91. 第一款、基地台周邊之功率密度科學計算. ………………………. 95. 第二款、超越一般人社會生活所能容忍之意義. ……………………………………………. 99. 第三款、科學上十倍的意義. 第六節、小結 ………………………………………………………………. 100. 第四章人民知的權利與環境資訊公開. ……………………………………. 102. …………………………….……………. 102. 第一節、環境資訊之定義與範圍. ……………………………………………….. 102. 第一款、國際公約之界定. 第二款、我國環境基本法之界定. ……………………………………….. 104. 第二節、環境資訊公開之法理基礎. ……………………………………….. 104. 第一款、政府公開環境資訊第三節、基地台資訊公開. …………………………………………….. 104. ………………………………………………….. 107. 第一款、英國 Sitefinder 事件 …………………………………………… 第二款、基地台地理位置申請. 108. ……………………………………….…. 109. 第三款、基地台地理資訊與政府資訊公開法. ………………………...... 110. 第四款、七股鄉鹽埕村因雷達電磁波受害成立的自救會事件第五款、基地台位置資訊與營業秘密法. ……….. 113. ……………………………….. 119. 第六款、基地台資訊與電腦處理個人資料保護法. …………………….. 121. 第七款、再看 Sitefinder 事件 …………………………………………… vi. 124.

(7) 第八款、其他國家的基地台地理資訊系統. ……………………………. 126. 第四節、釋字第 577 號與資訊公開. ………………………………………. 128. 第一款、消極不表意自由的限制. ………………………………………. 128. 第二款、釋字第 577 號與電信業者之地理資訊. ………………………. 130. 第五節、小結 ………………………………………………………………. 131. 第五章財產侵害與回饋措施. ……………………………………………... 135. 第一節、基地台設置與財產侵害案例與研究. ……………………………. 135. ………………………………………. 135. 第一款、基地台設置引發訴訟者. 第二款、基地台設置引發不動產價值減損研究調查者第三款、小結. ………………. 137. ……………………………………………………………. 139. 第二節、財產權 ……………………………………………………………. 139 第一款、財產權的保障. …………………………………………………. 140. 第二款、財產權的限制的優惠第三節、風險行政. …………………………………………. 141. …………………………………………………………. 142. 第一款、風險行政法之概念. ……………………………………………. 142 …………………………………. 142. 第二款、風險行政之干預與給付性格第三款、風險行政之回饋措施第四款、小結. …………………………………………. 144. ……………………………………………………………. 147. 第四節、社會自我管制. ……………………………………………………. 148. 第一款、社會自我管制概念. …………………………………………….. 第二款、德國電信業者自願性義務第三款、業者與民眾的僵局. 148. ……………………………………. 149. ……………………………………………. 153. 第五節、小結 ………………………………………………………………. 156. vii.

(8) ………………………………………. 159. ……………………………………………. 159. 第六章昔日今日的電信產業與結論第一節、昔日今日的電信產業第一款、我國電信市場的發展第二款、今日的電信產業. ………………………………………….. 159. ……………………………………………….. 163. 第二節、結論 ………………………………………………………………. viii. 165.

(9) 第一章緒論第一節、研究背景電磁場早在數千年前就已經為人類所知悉，例如指南針即是利用微小的磁鐵來感應地球的磁場而得知方向，這是靜態的電磁場。動態的電磁場 - 射頻電磁波，從宇宙誕生就一直存在，太陽光就是一個生物不可或缺的電磁波源。直到 1864 年 Maxwell 方程式發表後人類才開始能夠進一步了解電磁波的奧妙，於是這個看不見的學問終於被解開而且大量的為人類所利用，而 1879 年 Hertz 的實驗，首次人類能以人為方式產生電磁波，19 世紀末 Marconi 展現無線通訊傳播，其後廣播、電視、雷達等的蓬勃發展，人類才廣泛使用電磁波的頻譜資源，沒有電磁波，不可能有今日蓬勃的資通訊產業。人類關於電的應用，在電力方面，從過去的低電壓傳輸能量到高壓傳輸以減少損耗，在無線通訊方面從無線電發話、收音機、電報、廣播電台到今日的行動電話，不僅是公眾的電力設施或通信基地台可能與我們生活有關，家中一切的裝置或機器，只要是需要電力的或多或少都會發出電磁場，有的是非蓄意，例如吹風機或電視機，有的則是蓄意，例如微波爐或網路基地台或手機，電磁場可以說與人民生活已經到了息息相關密不可分，甚至現在有人出門不帶手機就會有緊張的念頭。這個在過去為人類帶來極大便利的發現到今天仍然持續著帶來生活上的便利。但過去在沒有手機的時代同樣也有廣播電台架設，並不為民眾所嫌惡，不過隨著人民智識的提高，對於科技的產物越來越存有著一份敬畏，因為老祖宗曾告訴我們，水能載舟亦能覆舟，將老祖宗的這句話應用在這項科技上的話就是：電磁場可以帶來方便也可能帶來傷害。. 當看到旁人在用手指撥動螢幕的同時，似乎感覺科帶真是帶給人們便利，幾乎在台灣都會區的任何地方只有有一支智慧手機或能行動上網的裝置，儘管現行的傳輸速度還不快，至少都可以上網獲得資訊，人與人的距離，人獲得資訊的速度，都遠比以前近且快。但是我們一般不會去想到，這些無線訊號是怎麼來的， -1-.

(10) 多數人在享受科技的同時，有一群少數事實上在默默承受著，他們就是基地台周遭的住戶，尤其是打開窗戶就會直視到這個令人懼怕的嫌惡設施的住戶們，基地台的存在不僅造成他們心理上的負擔，對於他們住家的價值也造成一定程度的影響。第一項、基地台抗爭與政府的態度根據基地台的管理單位通訊傳播委員會傳會（下稱通傳會或 NCC）的統計，過去三年基地台陳情事件大約都在 1300 件以上1，在過去可能更多，因近年來通傳會有共站共構措施，使基地台的設置位置減少。台灣的基地台抗爭事件源於何時實際上並不清楚，筆者於民國 89 年 4 月任職於交通部的中華電信研究所時，第一次接獲當時電信總局委派出任務到高雄大寮進行電磁波量測，這時間點大概就是台灣基地台抗爭起點，同時這也是筆者到全台各地進行電磁波量測的起點，這項工作執行約 5 年。於測試的過程中往往有電信業者基地台架設的屋主以及周圍的鄰人在側，實際見證當時三者協調的過程。筆者從過去個人見證數百位當事人的焦慮及苦痛，觀察到政府對此事件似乎已有定見，處理的態度於是消極閃躲，以至於問題依舊存在。通傳會對於基地台的態度，外部上，可以從通傳會的對外文宣上看得出來，例如通傳會網站的電磁波專區問題集就記載，問題 Q：「基地台附近的住戶，是否會受到電磁波影響？」回答 A：「當然不會，因為基地台包括天線及設備主體，天線所發射之電磁波均符合安全標準，非屬環境之污染，設備主體本身也沒有電磁波效應，所以您不必有受電磁波影響的疑慮」，還不忘強調電磁波是民眾隱形的好鄰居。NCC 對於民眾電磁波影響的疑慮，內部裡，可以從民國 98 年以前，仍為訴願機關時予以觀察，茲舉一典型的訴願決定2。訴願人當時因基地台設置其家 15 公尺附近，以至於房屋無法出售而有經濟上的損失且又有安全上的疑慮，. 1 2. 通傳會網站的基地台陳情統計表顯示，98 年為 1445 件，99 年為 1385 件，100 年為 1494 件。通傳訴決字第 09700277200 號 -2-.

(11) 向通傳會提出拆台或移台的請求，通傳會認為無違反相關電信監理法規之情形而不予同意，民眾於是再向通傳會提出訴願。首先通傳會以行動通信業務管理規則第 24 條第 1 項及第三代行動通信業務管理規則第 58 條第 1 項明定，基地台天線水平方向正前方 15 公尺內不得有高於天線之合法建築物，認定其規範目的在於避免基地台所發射電磁波可能影響該範圍內之居民，如有違反該規定之情形而原處分機關仍核發電台執照時，該等居民即得以利害關係人身分提起訴願。其實，以前只有基地台建設的該大樓住戶可以提出訴願，後依照司法院釋字第 469 號解釋理由書之保護規範理論3認定基地台周圍 15 公尺內的居民具備法律上的訴訟權能，早先通傳會是根本不受理民眾的訴願，其理由就是不承認基地台周圍的居民具備法律上的訴訟權能，要不然就是認為民眾已經超過法律上可提出訴願的期間而以程序問題不受理。本案訴願人之房屋剛好為在以基地台為中心的 15 公尺交界處，通傳會認定其為適格之訴願人，但訴願人曾表達各家業者之天線正前方均不約而同避開本大樓，依照法規，基地台永遠不會被拆除。通傳會反而以訴願人都承認各家業者之天線已經轉向而避開建築物在「天線正前方」，故認定本案核發系爭基地台電台執照完全合法。本案是一個典型人民請求基地台拆台的例子，大部分的人可能會懷疑基地台設立的合法性，而本文關注者在於這樣的規定合理否？上述案例，關鍵在於「天線正前方 15 公尺內」，然而這樣的規定是不是真得要保護人民？筆者曾親自寫信詢問通傳會該條文之立法理由根據，答覆如下4： 3. 法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。 4 本會係依行政院環保署參照國際非游離輻射防護委員會(ICNIRP)對電磁波功率密度曝露建議值所公告的「非游離輻射環境建議值」，納入行動電話業務所屬頻段（900 兆赫為 0.45 毫瓦/平方公分，1800 兆赫為 0.9 毫瓦/平方公分，2000 兆赫以上為毫瓦/平方公分）相關技術規範；經查世界電信先進國家（諸如美國、歐盟、日、韓等）皆採用相同建議值為其行動通信基地臺發射標準限值。二、另依行政院環保署引述世界衛生組織國際電磁場計畫資料，一般來說，在一些架設在屋頂的天線 2 - 5 公尺範圍（hot zone）內，以柵欄即可阻隔人們進入射頻場強可能超過曝露限制值的區域。由於天線將能量朝外發射，而其背面、上方或下方的輻射並不大，天線架設的建築物內部或各面側牆的射頻能量準位一般是很低的（引自 http://ivy1.epa.gov.tw/nonionized_net/EME/who/%E8%A1%8C%E5%8B%95%E9%9B%BB%E8%A9%B1 %E5%8F%8A%E5%85%B6%E5%9F%BA%E5%9C%B0%E8%87%BA.htm）。三、世界衛生組織（WHO） -3-.

(12) 「一、有關基地台電磁波管理部分，…六、綜上，本會參閱國際組織文件及相鄰國家作法，基於風險管理的概念，訂定更嚴苛的電磁波防護標準，爰要求基地台天線水平方向正前方 15 公尺（約一般馬路寬度）內不得有高於天線的合法建築物。七、台端對…致謝忱。」一般人對於通傳會答覆的第一到第五點，似乎以為 15 公尺遠遠大於 2-5 公尺的熱區(hot zone)範圍，更別說日本總務省，要求 900MHz/0.51m 以內，2.1GHz/0.6m 以內，不得有人。我們要注意的是，這樣的範圍是指人類已經處於危險的狀態，且基地台發射功率依環境或人口或頻帶範圍會有不同，因此不能解釋，特別是科學上的解釋，15 公尺是一個永遠安全距離，熱區之外的第 6 公尺是否必然安全無虞，更令人疑惑的是我國規範的 15 公尺只是「約一般馬路寬度」，如果說這就是科學根據5，不免令人難以信服。 NCC 訴願會組成本身並非只是具有法律背景的委員，其中亦不乏理工背景學者，電信業者要將天線轉個向而不影響實質涵蓋範圍是輕而易舉的事，如此一來即可輕易避開法規正前方 15 公尺不得有合法建築物的限制。因此，所謂的 15 公尺根本只是假性保護，更重要的，即使建築物不在天線正前方，依據基地台單一天線大致 120 度扇形的輻射場型，其實非完全正向建築物所受到的電磁波只是小了一些，具備電磁波理論的專業人士也包括 NCC 的專家，應該瞭解天線與建築物之間是否正向並非完全關鍵，甚至 15 公尺內非正向的居民承受的電磁波未必比 15 公尺外正向的居民來得小。依照 NCC 規範，基地台天線允許最大發射之. 於 2006 年 5 月第 304 號事實說明（Fact Sheet ＃304），不僅維持過去表示“低於 ICNIRP （International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection, ICNIRP；國際非游離輻射防護委員會）認定標準值以下之電磁波，並無證據證明有害人體健康”之一貫立場。更確切指出，過去 15 年間，透過細心規劃和執行之科學研究，甚至在基地臺和無線網路所能產生電磁波強度遠超過情形下，於動物實驗研究中，亦未證明增加罹癌之風險（引自 http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs304/en/index.html）。四、日本總務省自 1997 年起，由其成立之委員會，以 10 年時間，花費 9,700 萬美元，就電磁波（場）對生物影響進行研究（包含流行病學、細胞生物效應、癌症效應…等 10 大課題），並於 2007 年 7 月 6 日公告研究總結指出：「本委員會未能找出強而有力之證據證明電磁波（包括無線電磁波非熱效應在內）會對人體有健康影響。」（引自 http://www.tele.soumu.go.jp/j/ele/body/comm/index.htm#no02）五、查日本總務省，要求行動電話基地臺，於天線指向方向一定距離內，一般人禁止進入(諸如，900MHz/0.51m 以內； 2.1GHz/0.6m 以內)。 5 彭心儀，論無線通訊基地台之資訊公開 (上) (下)—兼評英國行政法院 Sitefinder 案判決，月旦法學雜誌 2010。 -4-.

(13) EIRP 大致 57dBm，在此規範下以最大 EIRP 發射時，依照理論計算值，不論任何頻段只要離天線 3 公尺外，電磁波功率密度均符合行動通信電磁波功率密度安全規範參考值。林庭輝等6研究指出，「電磁波由基地台天線發射後，在空中傳遞若不受到任何阻擋會以直射波方式傳播，依據電磁波傳播理論，傳遞能量隨距離平方成反比衰減。但實際電磁波傳播時，因受到地形、其他雜訊、建築物、樹木等障礙物的影響而產生如穿透、吸收、反射、繞射等不同效應。所以手機所接收到基地台傳來的訊號，大多是許多由不同方向的電磁波經過反射、繞射等影響所組合而成的訊號，所以實際訊號傳播衰減速度遠高於直射波衰減的速度。…經多次量測取其平均值，電磁波強度隨離基地台發射天線距離的增加，實際上約以距離的四次方的速度衰減。」然而，根據林庭輝等研究顯示（圖一）7，電磁波強度明顯衰減大約發生在 50 公尺之後，在近距離的情況，遠處強度甚至大於近處，也就是呈現電磁場近距離之下並不遵循電磁波傳播理論，實際訊號傳播衰減速度只對遠處的居民適用，也就是圖一大約 250 公尺之後才開始以距離的四次方的速度衰減，這數據顯示基地台近距離周圍的場量所謂「基地台天線水平方向正前方 15 公尺」，看不出有科學證據的支持。 -40. -54.5. -50. 路徑二. -64.5. 路徑三. -74.5. -70. -84.5. -80. -94.5. -90. -104.5. -100. -114.5. 接收訊號強度 (dBm). -60. -110 0. 200. 400. 600. 與基地台天線的距離 (m). 800. 手機天線接收點功率密度(dBm/cm2). 路徑一. -124.5 1000. 圖一、基地台發射電磁波強度與距離之關係 6. 林庭輝、廖宏祥、許恒圓，行動通信基地臺電磁波強度探討，電工通訊，民 95.09，頁 28-33。取自簡強義，行動通訊業務基地臺抗爭之研究－以臺灣南部地區為例，屏東科技大學高階經營管理碩士在職專班學位論文，2009，圖 3-2。 -57.

(14) 自 99 年 12 月 28 日通傳會研擬專法管制基地台，訂定「行動通信網路業務基地台設置使用管理辦法」，將原有散落在多個管理規則的相同條文併入到一新法。不過，文字內容皆與原法相同，這個不合宜的「天線正前方 15 公尺內」仍出現在新法之中。由此觀之，通傳會並不認為這樣的規定有何不妥，於是不管怎麼做都不可能讓通傳會做出基地台建設對某部分人存在有害的決定，反而通傳會比較關心人民認知的方式，就是要求業者將基地台天線做美化工程，以遮掩解決視覺上的問題，至少基地台看不見，電磁波也無色無味，問題就會減少。目前，市區的許多天線都用廣告看板或水塔或花草遮掩起來，基地台看起來真的越來越少，電信業者從外部遮掩進化到乾脆把天線設在室內，直接躲避民眾，違法在所不惜8，就現有法規及通傳會的態度，基地台的爭議沒有減少的可能。. 第二項、電磁波與天線的外部特性. 一般而言，被歸類為鄰避設施者，其設施所產生的效益為廣大的地區的使用者共享，但其所產生的負外部性卻由設施附近的民眾負擔，而在補償措施或回饋制度不健全的地區，更凸顯出其不公平性。在鄰避設施的選址上，不少的抗爭案例皆顯示政府僅以成本效益的功利主義原則考量，訴諸一致的科學標準來正當化其位置選定過程，以為僅犧牲少數人應能帶給社會最大的利益，但其著眼於功利主義的觀點並無助於科技與環境衝突及少數弱勢之福祉，鄰避設施設置在少數民族或弱勢團體的家園，是一種將成本外部化的作法，亦可降低交易成本（或協商成本）的手段，但此種作法卻忽略了環境正義的原則9，垃圾掩埋場就是一個例子。基地台的設置選址與此非常類似，業者評估技術上最有效率、成本上最低的方便地址以密集的住宅區屋頂最為恰當，又有政府相應的鼓勵型電信政策及一致化的科學標準為後盾，無疑正當化電信業者的作為。 8. 見本文第五章第四節第三款。李永展等，（1997），〈臺北市鄰避型公共設施更新之研究〉，臺北：臺北市政府研究發展考核委員會。 -69.

(15) 基地台的電磁波發射基本上像是發散出的光束，在一定高度下，天線微微的朝下，向遠方發射，可以想見一定的區域之下都在這光束的照耀之下，位於天線正下方的光並非直射而來，於是強度較低。因此，若基地台設在收租金的房東屋頂，房東的居住空間反而不必擔心電磁波過強的問題，從而沒有收到任何租金利益的鄰人就更加不滿。基地台的良好通訊品質的好處為大家共享，尤其房東又是最大收益者，但是對於隔鄰未用手機的居民而言，卻必須承擔其外部性成本，包含電磁波的健康疑慮以及天線、避雷針等可怕的視覺或風水衝擊，這也是造成基地台抗爭與環保議題抗爭活動雖具有相當的同質性，但產生之鄰避情結卻不盡相同的基本原因之一。基地台抗爭對象一開始通常不是政府與電信業者，而是基地台所在地出租戶，抗議的理由指向收租戶是實質經濟上受惠者，出租戶犧牲他人健康、損人利己，獨得豐厚的租金收入10的行為導致了不滿甚至憎惡。既然大部分的鄰居不歡迎基地台的設立，視之為嫌惡設施或鄰避設施，自然而然會影響房屋買賣轉移時的買受者的接受觀感及意願，進而影響其價格。其原因除了前述健康議題及外部性負擔的不公平兩大因素之外，根植於固有文化的風水破壞亦是因素之一。. 第三項、基地台問題的迫切. 通傳會雖然一直都認為基地台電磁波無害，但是私下對於民眾強烈的抗爭，有時候它還是建議業者拆台以消除民怨，一方面當然是為了人民觀感考慮，另一方面也是不希望問題繼續擴大。然而，在政策執行上反而是要拜託業者，多進行基地台興建以提升我國通訊普及率，對於外界而言，讓人搞不清楚通傳會對基地台設置設置的真正態度。對於受害民眾，通傳會一直提不出有效或積極作為，在 10. 98 年訴字第 88 號附件一記載單月租金大約 3 萬；100 年上字第 549 號記載：「出租予原審共同被告中華電信股份有限公司搭建基地台，每月收取租金 3 萬 5000 元，97 年 1 月 1 日起，月租金調整為 4 萬 2000 元。自 96 年 12 月 1 日起，…出租予原審共同被告台灣固網股份有限公司搭建基地台，每月收取租金 5 萬 2500 元。」由此大致可知，一個地點提供基地台設置每月大約有 3-5 萬的收入，若為多家共站或共構，利潤更為豐厚。 -7-.

(16) 新的基地台管理辦法中只增加一條基地台美化的工作，但是根本的問題在於人民對於其健康有疑慮所產生的恐懼，面對一個風險的問題，美化只是一時解決問題而已，這個由來已久的問題核心，通傳會可能需要更多的勇氣去面對。通訊技術使用的普極化一般皆公認為是國家競爭力的表徵之一，目前通傳會有意加速推動第四代行動通訊建設，提前釋出頻譜供 4G 使用，規劃在 2014 年就可以提供更好的 4G 服務，但是國內科技業者認為11腳步必須更快，期望政府落實「黃金十年」的寬頻願景，以刺激國內電信建設升級，建構全民均可無線上網的環境，解決無線上網頻寬不足。同時，我國的消費者文教基金會亦要求電信業者降低通話費或無線上網費12，電信業者亦有所回應，可以預見的是，價格一定是越來越低，高速無線上網的需求會越來越大，將來台灣的天空滿佈都是電磁波，而大樓或建築物的屋頂除了現有的基地台之外，會有更多的基地台出現。國家發展不可偏廢，被視為影響國家發展的絆腳石，受基地台影響的住戶們亦不可任其抱怨不管，故基地台問題在沒有一套整體的解決方案之前，抗爭仍然不可避免。. 第二節、研究動機與目的. 未來的科技走向，可以預見，朝向無線的寬頻傳輸的再進化，持續建立更多的寬頻基地台。但是當過去的問題都未能獲得合理的解決時，舊有的問題卻一直持續的擴大，iPHONE 與 facebook 藉由行動上網裝置拉近你我距離的同時，我們的生活型態幾乎已經到了不可能脫離網路的時代。換言之，無線通訊基地台將來只會更多，對於基地台抗爭的問題將來不會因為天線的美化工程而減少心中的疑慮，亦即抗爭不會減少。每一次的抗爭其實社會都在付出成本，如果抗爭成功，業者屈服而另行選擇新站建置，都是一個不小的成本。然而，住在基地台周圍的. 11 12. 2011 年 11 月 2 日電子時報，標題「聯發科董事長蔡明介：建議馬總統擴大投資 4G 建設」 http://www.consumers.org.tw/unit412.aspx?id=1570 -8-.

(17) 民眾似乎沒有選擇的權利，當發現基地台時多半已經開始營運，如果沒有一定的力量，幾乎是無法撼動電信業者合法的設立。電信業者也是有苦衷，他們依法投標取得頻率的使用權，並且付出高額的頻率使用特許費，審查費、認證費、審驗費及證照費，取得主管機關即交通部之特許營業後，以鉅額之投資，大規模投入電信網路基礎設施之設備費用、建設費用，最後國家竟不能保障他們經營電信業務，國家往往基於尊重民意，過於輕易的順從民眾而示意拆除基地台，業者每每基於多一事不如少一事的心態，免為其難的配合，無端蒙受損失。電信業者常稱，依據電信法電信業者負有強制締約義務，任何人民向第一類電信事業申請提供服務，無正當理由不得拒絕13；負有普及服務義務14，全體國民得按合理價格公平享有一定品質之必要電信服務；受電信資費「價格調整上限法」之管制義務15等。電信業者一旦進入到這個行業就必須依法受有義務，若國家不給予相對的權利，例如賦予於建築物屋頂架設無線電基地台之權利，則業者何以履行電信法之義務？當公益與私利有衝突的時候，多數人往往傾向站在公益的一方，因為多數人是受惠者，多數人本身並不存在利害關係，他們是可以很自在的看待基地台建在他們家 100 公尺以外，但是住在 10 公尺附近的住戶感覺就不一樣。本文欲從電 13. 電信法第二十二條（電信之傳遞）電信事業非依法律，不得拒絕電信之接受及傳遞。但對於電信之內容顯有危害國家安全或妨害治安者，得拒絕或停止其傳遞。 14 電信法第二十條（普及服務）為保障國民基本通信權益，交通部得依不同地區及不同服務項目指定第一類電信事業提供電信普及服務。前項所稱電信普及服務，指全體國民，得按合理價格公平享有一定品質之必要電信服務。為達普及服務目的，應成立電信事業普及服務基金。電信普及服務所生虧損及必要之管理費用，由交通部公告指定之電信事業依規定分攤並繳交至電信事業普及服務基金。電信普及服務範圍、普及服務地區之核定、提供者之指定及虧損之計算與分攤方式等事項之管理辦法，由交通部訂定之。電信事業普及服務基金，非屬預算法所稱之基金。 15 電信法第二十六條（資費之訂定）第一類電信事業之資費管制，採價格調整上限制。前項價格調整上限制，係指受管制電信事業之管制業務資費調整百分比，不得超過行政院主計處公布之臺灣地區消費者物價指數之年增率減調整係數。第一類電信事業資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目與調整係數之訂定及其他應遵行事項之管理辦法，由交通部訂定之。第一類電信事業之資費訂定，不得有妨礙公平競爭之交叉補貼；第一類電信事業兼營第二類電信事業或其他非電信事業業務者，亦同。第二類電信事業之資費，由第二類電信事業訂定之。 -9-.

(18) 磁波本身的特性出發，來探討基地台周圍居民所位居不同的風險值，就此延伸出基地台周圍居民依照其與基地台的距離而具有實質上的風險不平等。目前通傳會對於基地台的管理也有一些具體的作法，例如新訂定基地台管理辦法「行動通信網路業務基地台設置使用管理辦法」第 17 條16即規定基地台共站或共構的比例，藉此手段要求不同的電信業者彼此分享同一天線或相同站址17，如此一來會站台變少，抗爭人數勢必減少，同辦法的第 21 條18亦規定天線的設置要能融入景觀。除此之外，通傳會還四處做教育宣導辦說明會，要大家正確的認識電磁波。然而，個人從過去接觸民眾的經驗認為，民眾要很清楚瞭解電磁波這一件事是極為困難的，因為電磁波到底有害或無害，並沒有辦法在短時間，例如五年內，甚至五到十年內做出一個讓全世界都相信的科學實驗。2011 年 5 月底，世界衛生組織的顧問組織「國際癌症研究署 IARC」19，其評估既有的流行病學研究成果後指出，使用手機可能增加罹腦癌風險，應將其列入該組織致癌物分級表的第二級Ｂ類， 16. 第十七條：經營者應於共構比例起算日起，使其共構基地臺數量占基地臺建設總數之比例，至少達下列標準：一、於一年內達百分之五。二、於二年內達百分之十。三、於三年內達百分之十二。四、於四年內達百分之十四。五、於五年內達百分之十六。六、於六年內達百分之十八。七、於七年內達百分之二十。數位式低功率無線電話、中繼式無線電通信、行動數據通信、無線電叫人及一九００兆赫數位式低功率無線電話等業務之基地臺，不適用前項之規定；行動電話業務之基地臺，不適用前項第三款至第七款之規定；無線寬頻接取業務之基地臺，不適用前項第五款至第七款之規定。僅經營第三代行動通信之單一業務者，不適用第一項第五款至第七款之規定。經營者如有天線因素致無法與他業者共構基地臺，應於取得特許執照之日起，使其共站基地臺數量占基地臺建設總數，於一年內達百分之十，於二年內達百分之二十。基地臺架設於政府機關（構）之公有建物或土地時，應以共構或共站方式為之。毫微微細胞接取點不列入基地臺共站與共構比例之計算。第一項之共構比例起算日如下：一、行動電話業務為九十二年一月一日，但限於新建基地臺。二、第三代行動通信業務為九十六年一月一日。三、無線寬頻接取業務為本辦法發布日次年一月一日。 17 第二十條：得標者或經營者應依主管機關命令，按其經營之行動業務，成立行動通信建設協商小組，協商基地臺共構、共站或預留天線通信埠等事項。 18 第二十一條：得標者或經營者如以共站或共構方式設置天線，應注意天線排列方式，融入景觀。基地臺天線設置之避雷針，以共用為原則。 19 2011 年 5 月 24-31 日，來自 14 個國家的 31 位科學家所組成的 IARC 工作小組在法國里昂開會，會議結束在其 No.208 公報宣布將手機發射的射頻電磁場歸類為 2B 等級的可能致癌物，正式結果將發表於 IARC 專題論文第 102 冊中。 - 10 -.

(19) 與殺蟲劑 DDT、汽車廢氣同級的「可能致癌因子」。IARC 兩份橫跨十年時間的最大型相關研究顯示，「最重度使用者」罹患腦瘤神經膠質瘤的風險增加 40％20。事實上，即使是國際等級長時間的大型研究，仍難以證實電磁波與罹癌有直接關係，報告仍是使用「風險」而不是危險，也就是說研究仍然必須持續進行，以確知電磁波與罹患腦神經膠質瘤的關係。在這樣的基礎，國家都不確知要底有害無害，要教育人民電磁波完全無害的認知恐怕很難，無怪乎法律明白規定基地台因需要得裝設在公家機關的建物上但公家機關皆不願意21，因此最終效果有限。該報告還指出，證據顯示膠質瘤和非惡性的聽覺神經瘤罹患率增加，「但目前並未明確證實使用手機確實致人罹癌。」、「如果用簡訊、或者免手持裝置通話，很明顯地可降低暴露量至少一個級數」，或者十倍。該報告透露一個訊息，離電磁波發射源越遠越好，最好能遠到電磁波強度小一個級數。學習工程的人都知道，物理上的一個級數就是指十倍。而我們的民眾就是處在這樣的一個情形之下，住在. 20. 所謂「最重度使用者」是指個案在十年期間平均每天使用手機三十分鐘者。「立法院公報第 97 卷第 15 期委員會紀錄節錄」蘇主任委員永欽：委員方才也提到設置在政府部門建築上的問題，其實我們一直鼓勵這麼做，也有公文發給各機關，根據統計，現在共有 2366 個政府部門處所提供設置，其中中央單位有 427 個，其他北中南區的資料則不在此贅述，可是提供設置地點的公家部門處所僅佔全部的百分之二，所以還有很大的努力空間。丁委員守中：比率僅佔百分之二，顯與原先立法以公家建築物優先的用意有很大落差，所以 NCC 應該再與政府各部門積極協調，滿足相關通訊的需要，不要再設置在民宅屋頂上。蘇主任委員永欽：這只是一個政策，法律條文倒無此一規定。丁委員守中：怎麼沒有規定？第三十二條第一項一開始就規定電信事業得使用公有土地、建築物，其管理機關無正當理由不得拒絕。蘇主任委員永欽：政策上是希望公用建築物優先設置，但現行條文只是消極規定不得拒絕。丁委員守中：條文規定無正當裡由不得拒絕，這顯然是具有相當強制性的規定。蘇主任委員永欽：但是在解釋上有很大的空間。丁委員守中：問題是 NCC 本身有無協調過這類事情？你們應將哪些機關提出過什麼理由做個歸類，讓大家有所瞭解。蘇主任委員永欽：目前占比率最大的是警察機關，不過基本上派出所的態度是滿消極的。主席：請國家通訊傳播委員會梁簡任技正說明。梁簡任技正溫馨：主席、各位委員。其實 NCC 有主動發函各縣市單位，而且相關條文也規定得很清楚。丁委員守中：你們有無在業者要求的區域內，就設置在鄰近公有建築物屋頂上進行協調？聽說你們在協調時都採被動態度。梁簡任技正溫馨：我們甚至主動發函，所以前年才會發生…… 丁委員守中：當居民因住家建築物屋頂裝設基地台而有所抗爭時，我們也曾經要求 NCC 協助解決問題，希望能協調將之遷到附近的政府建築物屋頂上，可是你們都沒有答復。梁簡任技正溫馨：針對業者想要的點，我們都有發文給主管部會，他們也有將公文轉下去，但最後都表示不便設置或安全有疑慮。 - 11 21.

(20) 離基地台較遠者他們家裡的電磁波強度比起基地台周圍者民眾家中低了十倍甚至百倍。因為手機靈敏度很高，住較遠者他們家的收訊並不會因為距離而明顯降低通訊品質，此時形成了住在離基地台較遠者其負擔的電磁波風險比住在離基地台附近者低的非常多，造成不公平。因此本文目的想由此一不公平出發，引導出民眾對於基地台設置在居住環境附近時，不是完全的無助，不能因為電磁波無色無味，加上所謂的國際標準，置少數一群人為了國家的通訊，幫民營的電信業者承擔不合理高的風險，行政機關本於憲法對於人民健康、財產的保障及知的權利，基於風險行政應有的積極作為，進而引導出行政機關應督促業者回饋，甚至將回將回饋機制設計於法律之中，實質的保障人民或平衡風險。另外，通傳會對於資訊公開的措施以及一連串的作為包括提供電磁波測量服務、電磁波安全宣導座談、基地台天線美化工程等也是本文欲提出看法予以討論的對象。其中更重要的是，電信服務業是一項高獲利的事業，2008 年金融海嘯當各個行業都有獲利嚴重縮水的情形，唯獨內需的電信市場，因屬民生必需產業，獲利幾乎不動如山的好22。到底電信業者是真正懂得經營還是近似獨佔事業，又進而探討我國電信業者的獲利是它們的真正經營的好或是行業屬性使然，還是國家保護之下的結果。雖說目前電信業者大致都有進行敦親睦鄰活動，但受惠者只有基地台架設的住戶或大樓，受電磁波輻射更嚴重者反而沒有任何利益。因此，探討電信業者的一小部分利潤應該分享給基地台近周邊的住戶，以平衡或調和彼此的利益，長遠而有效地解決基地台抗爭的問題，以事實受輻射程度大小的利益調和為本文最重要的目的。第三節、研究方法. 22. 見本文附錄一的經營績效。遠傳電信 97 年（2008 金融海嘯年）獲利稅後 EPS 每股 2.7 元，98 年亦為 2.7 元；台灣大哥大 97 年獲利稅後 EPS 每股 4.7 元，98 年亦為 4.6 元，兩者獲利不受金融海嘯影響。 - 12 -.

(21) 本文的研究方法有二，文獻分析法以及比較法。透過文獻的研讀，尋找出過去關於此一問題提出的建議方案，並探究該方案的是否為主管機關採用，更重要的追蹤它的效果，檢視方案的優劣，藉此導出本論文各章鋪陳的主題。本文亦將基地台的問題，類比於其他的公害，探討其他的公害與基地台的異同，藉由既定的衝突解決模式，進而導出基地台問題可能的解決方案。. 第四節、研究範圍與限制. 本文所探討的問題並非一時發生，而是十年前就存在的老問題，但是基地台的主管單位通傳會始終擺脫不了剛民主化後的台灣人民，民眾的抗爭行為在大部分人的眼中多半是一種落伍、不理性，有時甚至到蠻橫的地步，而所謂的大部分人，有時政府主管機關也是其中之一，其根本原因就在主管機關的專家門一致都認為國際的電磁波安全標準遠遠高於民眾的暴露值，因此既然毫無危險性可以言，基本上基地台不管怎麼裝，裝在哪，根本都不可能產生任何實質傷害，即使「有可能」造成住戶財產價值的減損，源頭也不能怪在基地台上，而是旁人內心恐懼感造成，也不是每個人都會恐懼。何況業者有部分的程度是授命協助國家發展通訊事業，對國家對人民都有莫大貢獻。然而，受害的民眾感受就大不相同。本文欲探究的就是主管機關通傳會對於業者以及民眾兩者的態度，到底是否公平？特別是國家扶持的電信產業，從原本的獨佔事業 (中華電信)到現在的電信三雄及其他較小規模的電信事業體，國家將頻譜資源這樣的公共財交給他們，他們為國家解決了什麼問題，並非本文欲討論的範圍，他們製造了什麼問題以及他們的社會責任與利潤是否相稱，則屬本文的範圍。此外，因基地台的設立，在民眾的觀點上皆會影響住宅的價值，而基地台周圍民眾承擔風險依距離有極大的差異，故從憲法上財產權來看待基地台的問題為本文的重點。基地台一般公認為最關鍵的議題，亦即，電磁波與健康的關係，本文依過去國外文獻翻譯做一整理並不會提出不同的觀點，只是陳述事實。本文應用科技從基地台直接周邊民眾的角度比較 - 13 -.

(22) 一般民眾兩者之間承擔的不同風險而採用的計算，為僅為提供主管機關思考的一個方向，精確數值探討亦不屬本文之範圍。本文最重要的目的就是試著導出業者對於高風險承擔者應有回饋制度，至於回饋制度設計則不屬本文之範圍。. 第五節、文獻回顧與探討. 鑑往知來本來是歷史研究最基本的方式，本文的研究方法亦以文獻探討為主軸，將過去國內幾乎所有相關的博碩士論文中的論點及如何導出該結論，以筆者的觀點分析其優劣及背後的原因，探究出過去十年來相同的問題為何從未被解決。在國內論文中許文讀23應該是最先探討民眾與基地台抗爭的議題，作者以農業、風土淳樸的雲林縣為觀察對象，發現該縣基地台的抗爭比率當時為全國之冠。針對雲林地區之專家與民眾對基地台電磁波認知比較做問卷調查，得到結論是：一般民眾對行動電話電磁波的認知來源以媒體報導為主；一般民眾和專家認為基地台的抗爭理由以電磁波的疑慮及媒體報導為主；一般民眾和專家對於改善基地台對人體健康之影響方法均認同以技術面之改進為主。作者對於結論的導出是以當時我國主管機關交通部電信總局及環保署的規定加以比較，參照國際的標準之下，經電磁波量測結果均遠低於標準值，完全符合國家標規定，作者因此認為電磁波對人體影響不值得憂慮，也就是作者以技術或數字觀點完全接受國家訂定的標準，尚未探究國家標準的由來，作者的結論顯示出專家優越知識與一般民眾常識的落差與隔閡，民眾的風險感受並未探究。. 23. 許文讀，民眾與專家對行動電話基地台電磁波認知之比較研究，雲林科技大學環境與安全工程系碩士班，2003。 - 14 -.

(23) 莊東鋒24從衝突管理、危機溝通、談判技巧、群眾學、法令規章以及外包理論等切入，再對於處理抗爭具豐富實務經驗的相關人員進行問卷調查，並對少數關鍵人物進行訪談，以瞭解目前民眾對基地台抗爭嚴重性的認知、探討抗爭發生的原因以及他們對因應抗爭的經驗和心得，其得到的結論的基礎是，第一、行政院環保署於民國 89 年正式宣佈無線電基地台發射之電磁波並非環境污染源；第二、民眾抗爭的手段進、不理性和暴力，政府與業者迄無有效的因應策略，嚴重威脅業者生機，以技巧性方式化解抗爭，為作者為文的初衷。因此結論的作法在短期治標方面有：一、選台策略；二、因應抗爭處理策略；三、積極培訓處理抗爭專業人才；四、定期召開研討會，編製「處理基地台抗爭」參考手冊；五、活用法律來保護業者應有的權益。長期治本方面有：一、媒體關係運作、規劃專業的置入式文宣等；二、結合法律、公關、技術及業務等專業組成功能小組，以取代過去的「技術觀點」；三、寬籌財務支援，宜有專案預算專款專用；四、全面推動基地台美化與業者共構、換台；五、尋求外包專業協助；六、尋求政治力協助，堅守法律防線，確保業者合法的權益。作者似乎已經假定基地台電磁波完全無害，因此把民眾的抗爭視為不理性，把民眾當成作戰的對象，結論側重擬定作戰策略，但環保署事實上其後已將電磁波列為公害之一，並設置非游離輻射監測網，故作者的結論在基礎事實發生改變後，結論方向對於問題的解決有限。不過，作者為中華電信員工，在技術上優於一般民眾，其所提出的基地台美化與業者共構最後成為政策實踐的一部份。陳惠宜25研究發現行動基地台產生的鄰避現象並不具普遍性，有其地區性的差異，並與個人對於通訊需求的依賴呈現負相關，亦即，比較不需要的人容易發生鄰避現象。村里型的社區組織結構相較於都會型的社區明顯緊密，居民串聯抗爭的效果也較強，村里型居民對於環保風險的認知敏感度高，較易導致抗爭的發生。在大廈公寓都會型的社區只要經過溝通說明都可接受，村里型的社區可能就 24. 莊東鋒，行動電話基地台抗爭處理模式之研究，國立中山大學企業管理學系研究所，2004。陳惠宜，鄰避現象之研究-以行動基地台抗爭為例，東海大學公共事務碩士學程在職進修專班， 2005。 - 15 25.

(24) 要透過人際關係的聯繫，天線美化作業與優惠措施的配合，才有較圓滿的結果。作者認為電信業者在處理的方式上可以有因地制宜的考量，檯面下的溝通協調、公權力的安全保證、優惠措施的適當運用，可以有效解除基地台產生之鄰避現象，達成抗爭居民、承租戶與電信業者三贏的目標。不過，作者結論觀點並未在相當清晰的基礎上，例如國際規範標準制訂是否合理、住戶電磁波強度資訊是否擁有或者基地台位置是否公開，當以上資訊民眾都很清楚之下，村里型或都會型的社區抗議行動很可能就會趨於一致。另外，作者似乎暗示對於很好說話都會型的社區可能可以省略一些必要措施，包括省略優惠措施，明顯政策的擬定是針對有吵有糖吃的人，這樣的解決很可能只是一時，待資訊一切透明之後就失去其效果。戴裕聰26對於基地台引發民眾抗爭，感到有烽火燎原之勢，急於解決問題，作者以處理基地台抗爭多年，有參與談判的經驗，較能充分瞭解實務上運作現況，以「談判理論」、「法源依據」解決業者設立行動電話基地台面臨的困境及消弭紛爭，回應抗爭民眾合理訴求，創造雙贏局面。不過作者的論點基礎反而在認為「國內產、官、學界相關研究都偏重於通訊技術改良及電磁波對人體健康影響上論述，卻殊少論及民眾抗爭設立行動電話基地台事件如何有效處理解決。」作者急於尋找解決問題的手段，卻疏於體認到問題的根源在於風險承擔不均，更進一步的說是民眾對於國家所採行的國際標準的不信任，故作者應用「談判」來解決紛爭不可能消弭問題於無形。劉東昀27認為未來企業能否邁向永續發展，公私夥伴關係扮演著一個相當重要的角色，政府基於治理的責任、企業基於企業社會責任，兩者相互合作可推動企業永續發展，作者探討 NCC 與電信業者合作推動企業永續發展之夥伴關係分析後認為，基地台的議題中，政府、電信業者欲推動企業永續發展，發展公私夥伴關係的目標、機制、及策略至少有六項：互利互惠、共同參與、建立互信、釐. 26. 戴裕聰，設立行動電話基地台與抗爭民眾談判之研究－以中華電信為例，東海大學公共事務碩士學程在職進修專班，2006。 27 劉東昀，以公私夥伴關係推動企業永續發展之研究：以電信公司基地台為例，國立臺北大學公共行政暨政策學系，2007。 - 16 -.

(25) 清責任、分工合作以及溝通通路等因素，作者更發現電信協會是扮演公私夥伴關係的橋樑。然而，作者忽略基地台議題最大的參與者就是民眾，作者探究公私夥伴關係的發展時，民眾完全不被考慮，諸多基礎事實問題（風險不均、標準堪慮、房價受影響等）都未解決的情況之下，期待企業會以永續經濟方向，配合公私夥伴協力，無異是緣木求魚。陳麗分28以大臺北地區居民對基地台「鄰避情結」進行風險溝通的探討。透過文獻分析、報紙內容分析、深度訪談與參與觀察，並建構風險知覺結構的分析架構，來瞭解基地台架設導致鄰避現象，其訪談對象包括風險行動者（業者）、風險承受者（社區居民）以及風險管理者（NCC），探討三者之間對基地台及其電磁波風險爭議事件的認知落差，該研究發現：社區居民不願意接受鄰避型公共設施設置在自己住家附近的主要因素乃是心理上的考慮，尤其是設施的造成的健康安全性顧慮與可能帶來的不確定風險、對視覺景觀所產生的衝擊、房地產價值滑落的疑慮，以及覺得自已是在為多數人福祉負責的不公平感。換言之，這些影響因素對於基地台建置工作的成功與否，佔有舉足輕重的地位。其導出的結論：若大家能充分瞭解電磁波特性，則能「用得安心，住得安心」。為了要將環境風險的資訊傳達給民眾，NCC 應對對民眾進行即時的風險溝通，可以建構可信且明確的民眾風險知覺，以降低民眾對不確定的環境風險所造成的衝擊。因此，進而導出教導民眾正確環境風險的知識是總體風險溝通與公共政策相當重要的程序與策略。作者的結論前提不外基於國外權威的電磁波標準與世界衛生組織的公布的文件，例如該論文亦提及多數研究報告數大於少數研究報告數而顯示電磁波不具有生物效應，對於民眾擔心的「少數研究報告」事實，未曾提及，該論文的主軸就在於風險溝通，所謂的風險就在於有可能發生，少數研究報告反而是該論文最應該呈現者，作者卻只談主流結果，該論文導出的結論因此有瑕疵。. 28. 陳麗分，鄰避現象與風險溝通－以大臺北地區基地臺管制爭議為例，國立臺北大學公共行政暨政策學系碩士在職專班，2007。 - 17 -.

(26) 官春濱29引用各國權威機構所發表的行動電話相關的文獻內容加以整理，得到的結論是：部分人士對電磁波產生恐懼的原因之一，在於媒體轉述未經證實的科學研究，此類報導引發大眾的不確定感，以及對於可能有未知或未發現危險的疑慮。作者直接引用世界衛生組織報告指出，透過教育計畫、有效溝通和其他的相關措施，可以提升大眾信心與接受度。作者利用國民健康局的「漫談電磁波」宣導手冊，以大學生為實驗宣導對象，發現被實驗者在行動電話宣導介入後具有相當的效果，證實世界衛生組織教育計畫是有效果的。世界衛生組織早在十年前就宣導推行教育計畫，我國近幾年亦有推行「建立民眾對基地台電磁波正確觀念」宣導計畫，基地台陳情案件 99 年為 1385 件，100 年陳情的案件數反而增加成 1494 件，從結果來看，宣導計畫是失敗的。因此，作者循著所謂權威的指導顯然仍不能解決問題。曾耀德30從民法相鄰關係出發，釐清基地台業者和鄰人的私法上關係，並以此為基礎來進而探討基地台之設置許可及管理流程中行政程序問題，最後並透過比較美國及日本的立法例，希望能為基地台的爭議，找到一個有效降低交易成本的法律運作模式。作者結論認為，鄰人若有身體、健康或財產權受到損害，固然可以作為請求權的基礎，但是在財產權受影響的情況，若電磁波的侵害屬輕微，所有權人有容忍之義務，而法院裁量是否為輕微時，雖然不受行政機關之處分拘束，但多數會尊重行政機關之決定。是故，行政機關在核准基地台設置的過程中，應公開化、透明化、並且要主動且適時公開資訊，更宜先聽取相關鄰人之意見而後作出決定。作者未注意到當民眾以身體、健康或財產權受到損害而對電信業者向法院請求時，單單要民眾舉證就有相當的困難，更難的還在證據與損害之間要有因果關係，因此國內外從未見民眾獲得賠償。作者亦未注意基地台電磁波的問題在於風險，對於風險的問題是不可能靠訴訟來取得權益的保障。此外，作者認為行政機關在核准基地台設置的過程宜先聽取相關鄰人之意見，但是誰才是適格、. 29 30. 官春濱，行動電話與基地台風險認知之研究，佛光大學管理學研究所，2007。曾耀德，行動通信基地臺業者與鄰人法律關係研究，國立清華大學科技法律研究所，2007。 - 18 -.

(27) 法律上的鄰人，每個鄰人承擔的風險都不同而且差異極大，作者未加探究，最終所謂「聽取相關鄰人意見」會因為過多「相關的鄰人」而失敗。林宏成31探討有關行動電信基地台設置之法制，分析中央與地方政府電信管理、建築管理之權限，及現行中央之基地台法律規範。作者大處著重在中央或地方政府之權限劃分，小處著重在公寓大廈管理條例與基地台設置之關係。作者是以促進電信產業觀點，立場偏向國家電信產業發展，對於基地台引起鄰避效應背後因素，例如風險不均、國際安全標準疑雲或房價受影響等，完全未有探討。王裴芝32一開始就基於世界衛生組織 2006 年 5 月第 304 號概要說明書認為，基地台電磁波無證據證明有害人體健康的一貫立場，作者經研究訪談發現，政府教育宣導不足，造成民眾對基地台電磁波認知不足而產生疑慮，致使基地台設臺不易，作者更同意電信業者因不贊成基地台設置資訊是否公開或設置回饋金，轉而發展出四項結論：一、政策參與：NCC 於審核基地台的許可執照，應確保私有土地或建築物所有人及設置基地台鄰近居民等利害關係人參與行動電話基地台設置之決策過程的機會；二、教育宣導：多樣化管道且依利害關係人的不同，採分眾行銷方式；三、合作模式： NCC、衛生署、環保署跨部門合作與協調；四、風險溝通：認同利害關係團體，誠心的接受民眾對於風險認知是有差異的事實，並發展一個雙向對話自由討論的對話平臺，加強政府、業者與民眾的溝通管道與頻次，追蹤風險認知的趨勢，評估風險溝通的效果。作者並未定義出利害關係人，所謂的政策參與只是空談；由前所述，教育宣導從結果來看已經失敗；風險溝通需要時間，電信發展卻不能等，亦即，風險溝通到最後還是必須設置，民眾還是輸家。邱一瓶33以郵寄問卷調查彰化縣 363 位民眾，探討民眾對行動電話基地台的風險知覺，透過風險特性以探索性因素分析及多元迴歸分析，期盼研究的結果能 31. 林宏成，行動電信基地台設置之法制探討，元智大學資訊社會學研究所，2008。王裴芝，我國行動電話基地臺管理制度之研究：回應性政策評估觀點，國立政治大學行政管理碩士學程，2008。 33 邱一瓶，民眾對行動電話基地台風險知覺之研究－以彰化縣為例，立德大學地區發展管理研究所，2009。 - 19 32.

(28) 被應用於增進政府及電信業者與民眾間更好的風險溝通。作者單單只從風險知覺的角度切入問題，未照顧到基地台引發抗議的多重因子，例如風險不均、國際安全標準或房價減損等，甚至是風險溝通對象都未有探討。邱思涵34分析影響台灣居民對於行動電話基地台設置態度的因素，包含「風險感受」、「利益感受」、「信任」、「知識」與「鄰近」共五個構面，以南台灣 17 座曾遭抗爭的基地台附近作問卷發放並在樣本收集後根據研究的假設「鄰避情結」理論模型，以結構方程模式做估量與結果判斷。研究結果顯示，鄰避情結仍然是影響居民反抗基地台設置的重要關鍵，鄰近與風險感受構面為負向影響態度最強烈的兩因素。此外民眾如對於國家通訊委員會的信任，會減緩風險感受，進而引導民眾對於基地台持正向態度。詭異而可能正確的結果是：充足的電磁波或基地台相關資訊反而會提升居民的恐慌感，並間接造成他們對基地台設置的反對態度，主要因為人們對於負面資訊更為敏感，加上基地台影響人體健康的不確定性，導致民眾的認知失調，而難以接收到適當、正確的知識，因此，電磁波的刻板印象深深地影響民眾對於行動電話基地台的負面認知。作者體認到人們對於負面資訊會有極高的反應，導出解決的手段是：NCC 必須提供電磁波與基地台相關訊息，並且透過電視宣導或手冊發放等管道，以簡潔、易讀、不斷及時更新的形式來進行發佈相關訊息，逐漸引導教育民眾改變認知，更具挑戰性方式則為 NCC 和業者應公開基地台建設的訊息，同時保障合法基地台的設置，以確保基地台建設過程的理性溝通。作者一方面發現充足的電磁波資訊反而會提升居民的恐慌感，另一方面又不斷灌輸民眾電磁波相關資訊，期待以最新最安全資訊讓民眾安心。不過，國外研究結果並非時時更新，更重要的是，更新的資訊未必對基地台的設置有利，例如，2011 年 5 月底，世界衛生組織的顧問組織「國際癌症研究署（IARC）」，將手機電磁波列入該組織致癌物分級表的第二級Ｂ類，這樣的訊息應該會增加民眾的恐慌感，該不該傳遞給一般民眾？作者一直試圖將風險根源因素消除，但欠. 34. 邱思涵，行動電話基地台設置的公眾態度：鄰避與其它前導因素，研究所，2009。 - 20 -. 國立成功大學電信管理.

(29) 缺了風險存在本為常態的認識。簡強義35以臺灣南部地區 10 縣市做基地台抗爭事件實務面研究，運用線上分析處理（OLAP），分析其各種關連性，瞭解民眾對基地台的觀感，針對各項抗爭原因做維度關聯性分析，找出行動電話基地台抗爭事件背後潛藏的真正原因，主要結論如下：一、宜加強教育與宣導工作；二、基地台美化工程對降低抗爭事件影響很小；三、宜積極推動基地台共構站設置；四、與媒體及政治人物和地方意見領袖等重點人物；五、政府機關宜率先釋出公有設施建置基地台。作者發現基地台設置在政府機構爭最少。實際上，政府機構比一般民眾精明，非常排斥被設置，作者未加調查，以為不會吵的人可優先選擇被設址，此舉亦也有不公之處。不過，作者指出基地台美化工程可能只是虛工，推動基地台共站共構，與筆者看法一致。至於教育與宣導工作，在極度有限的預算下能夠做到多大的規模，效果可想而知，企圖消滅民眾的風險認知，前述也證明是失敗的。陳秋昭36從行政法之觀點研究行動通信基地台設置之行政程序，特別是經由民眾參與該程序等相關問題，提出研究結論，期能在程序正義與行政效能兩者間尋求調和，最終的結論在於民眾的參與。當提到民眾的參與時，必先注意到不可能是人人皆可參與，與前述曾耀德的結論相同，誰才是適格、法律上的參與者，每個人承擔的風險都不同，這一步可從基地台電磁波的強度分布的基礎事實導出，可惜作者未加探究，最終必然因為過多參與者而失敗。王瑞琦37觀察發現，各個基地台風險行動者對於風險感知態度及環境安全值大小存有重大落差，學者專家間也莫衷一是，而政府在風險溝通上一味強調安全標準數據，以僵化的依法行政原則回應，致使風險承受者的權益被忽視，技術專家途徑式的風險溝通嚴重失效，民眾對政府普遍不信任。另外，基地台的架設程序，鄰近民眾完全無置喙餘地，NCC 身兼發展電信之角色及缺乏小型公民參與 35. 簡強義，行動通訊業務基地臺抗爭之研究－以臺灣南部地區為例，屏東科技大學高階經營管理碩士在職專班(EMBA)，2009。 36 陳秋昭，論行政程序中之民眾參與－以行動通信基地臺設置為中心，國立中正大學法律所， 2010。 37 王瑞琦，基地台設置的風險溝通與公民參與之困境，臺灣大學政治學研究所，2010。 - 21 -.