結論

過去國內關於基地台的論文，對於電磁波輻射的國際標準，皆完全採取 主流無害的立場，本文蒐集的資料，與主流相左，資料有限，難以在科學證 據上獲得有害的結論，但至少確認電磁波無害說並不完全為真。在當時國際 標準的制定過程，一直都有爭議，包括 WHO 電磁風險評估小組成員的人選及 經費來源，IARC 將電磁波改列為 2B 級致癌物及其改列的過程，都涉及正反 兩種意見的角力。不過，認為無害者是多數，而第二章也提到，WHO 電磁風 險評估小組成員之一的 Bernard Veyret 在 2010 年的國際電磁計畫會議紀錄有 一份數據，「124 份研究報告認為沒有效應的有 73 份符合其品質標準，102 份 的研究報告認為有效應的只有 11 份滿足品質標準。」因此本文所記載的科學 實驗資料，在證據權重法的操作下，即使認為電磁波有生物效應，因為是少 數，即使該少數已符合專家認定的品質標準，權衡之後總的來說，電磁波不 能說對人有問題，生物效應只是對人有生物反應，還不是傷害。過去電信公 司在架設基地台時甚至是通傳會舉辦的教育宣導會都是強調電磁波很微弱，對

259邱復生，台灣土地開發董事長，現任國民黨中常委。

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人是沒有傷害的，在距離很遠的情況下也許是真的，但距離並不是技術上能 控制的，而是現實環境。基地台為服務大眾，就是必須蓋在人口最稠密的地 區，況且國外標準制訂是在熱效應實害強度以限縮 50 倍作為保護界線，從未考 量周邊民眾承受強度遠高於一般民眾千倍萬倍的時候，一概以一種冰冷的數字作 為標準，這正是以舊思維行政操作在面對民眾的恐懼，只要是標準以下就沒有討 論空間的二分法。我國的居住密度在全球是數一屬二的高，生物效應的產生也 並非不可能，在主流結果不甚一致及風險意識下，民眾的擔憂雖多半被認為 是道聽途說的結果，追根究底後，其實也不是毫無根據。當人們面對風險的議 題，所謂規範標準，只是數字而已。面對可能發生的危險，不管機率是高是低，

趨吉避凶終究是人性，行政院的變電工程事件以及公家機關不讓基地台架設就是 最好的證明。架設基地台後，隨之而來的就是反射在財產上的不利益，本文所 舉的民眾訴願、購屋糾紛以及研究調查，基地台也被列為是購屋時必須揭露的鄰 避設施，因此，此種不利益存在是個事實。

基地台抗爭的問題在於不公平，所謂的不公平是指民眾身處風險大於可 得利益。現狀而言，只有架設基地台的住戶獲得電信公司所謂敦親睦鄰的回 饋，例如提供高於一般租屋市場的設備擺置年租費用或是給予免費門號，身 處最大輻射的周邊住戶反而一無所得，更凸顯其不公平性。電信公司在我國 是特許事業也是寡佔事業，他們所涉及者為民生相關，與政府施政也息息相 關。由前章的全台基地台台數與住戶數分布數據大約可知，絕大多數的民眾 只是享受無線通訊帶來的便利，本來住的就遠，目視不會看到基地台在家附 近，所以也不會在意基地台帶來負面的影響，而電信公司提供服務，就像電 力公司或自來水公司的民生必須提供者而不能沒有它們，又在國內最佳企業 的光環及行銷包裝下，電信公司在某個角度又像是好鄰居般的親切。在政府 有意協助電信業者的政策與大多數民眾不受影響而漠不關心的雙面夾擊下，

住在基地台周邊的居民在媒體看到抗爭畫面似乎很強勢，數據上顯示，他們 其實是弱勢。另外，他們的立場與多數民眾是有所抵觸的，甚至說犧牲少數

- 167 - 去看看這三家業者獲利數字。見 http://nccwatch.org.tw/news/20100113/56168

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作為可朝以下四個方向思考：

第一、基地台地理資訊公開：資訊公開必然是民眾基本權保障的前提，主管 機關應讓與民權益攸關的資訊主動的公開，促成電信業者面對民眾，業者與 民眾之間的問題就讓他們去溝通解決，政府的角色應在遊戲規則的制定。現 在的業者已經不再是十多年前成立之初的模樣，全台基地台建設業已穩定，

業者經濟上已經自主，企業規模成長數倍，獲利更屬穩健，政府已沒有幫業 者分攤責任的必要。主管機關既以通訊傳播基本法、資訊公開法花錢建置的 基地台地理資訊系統，原則上就希望藉由政府公開的環境資訊來提高民眾意 識與增加保障民眾權益的強度，但事與願違，民眾從該系統幾乎看不到與自 己切身的資訊，如果有，那也只是一般手機就可以得知，因此系統設置與否 並沒有實質差異。政府資訊公開法對於公開的資訊雖有「危害他人自由或財產」、

「職業上秘密」、「實施目的造成困難或妨害」等排除事項，但經本文的討論 皆不適用。重要的是，基地台的地理位置資訊原本就攸關民眾是否具有法律上 的訴訟權能，依據政府資訊公開法第六條該資訊以主動公開為原則，且該資訊不 受營業秘密法之限制，更與個人資訊保護法無關。同樣的資訊，國外甚至已經 明確公開到經緯座標，在國內，主管機關仍裹足不前，不僅沒有確實實踐資 訊公開法，更容易讓民眾懷疑主管機關是否偏袒業者，讓往後的溝通，不管 是業者與民眾或是政府與民眾，難以在具互信基礎下進行。

第二、基地台電磁波強度公開：民眾瞭解自家環境周遭到底有哪些基地台之 後，還希望知道基地台發射出來的電磁波強度是如何，這樣資訊經由本文的 介紹已經是成熟的科技，可以利用電腦模擬得知大致的強度，且正確度具有 一定的水準，這樣的資訊主管機關本應主動公開，不必經由人民申請即可取 得，電磁波之所以產生係因政府特許業業者後的結果，風險的造成與民眾無 關，民眾本來就有權利知道自己身處的風險程度。同時，讓民眾作為消息靈 通人士進而做出正確的決定是政府實施資訊公開法的目的，民眾本有遷徙的

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自由，在選擇新環境居住時，需要仰賴政府提供的資訊，基地台電磁波強度 正是這樣的資訊，這種資訊由前章介紹的技術可知，更是基地台主管機關隨 手可得，利用本項科技，同時可以消滅不具實益的電磁波量測工作，因為電 磁波強度在基地台開始運作之後，明明就是已知，沒有實際去測試的必要性，

一旦公開就可改變十多年來的制式的工作型態 - 民眾申訴、電信公司派 NCC 認可實驗室測量、無論怎麼量，結果都是差標準百倍千倍、宣告一件未測試 就已經知道結果的報告。第一類電信事業電台電磁波量測服務作業要點訂定

「同一座電台，一年內委託量測服務以一次為原則。」同要點又訂定「電磁 波量測服務之申請人，以與基地台或電台所在地同一位置或鄰近之住戶為限。」

當面對同一個基地台，不同的鄰近住戶都有資格申請，一個基地台往往是測 了又測，資源一直在浪費。電信公司這方面的人力或財力支出其實可以省下，

用在附近居民的敦親睦鄰上，反而才是解決問題的正確方向。因此，主管機 關應指導業者主動公布每個基地台的電磁波功率密度分布資訊以及功率密度 平均值，將該資料建置在已建立基地台地理資訊系統中，以圖示呈現並與座 標關連。如此，人人都能透過簡易的方法知道自己身處現在及未來的風險值。

電磁波強度公開後，還具有一個效果，就是便於界定「何謂超出一般人的容 忍範圍」。現在的法令是以「以水平方向正前方十五公尺為界」，在這樣法令 認定，是以外觀距離而非實際強度，本質上過於粗略而不透明。十多年來，

有上萬件的申訴案，有很多人有受害感，卻從沒有一個受害人，似乎說明基 地台爭議自始自終是個假議題，但看起來卻又不是，形成一種主管機關明知 沒有爭議卻又不斷介入協調的怪現象，其實這都源於民眾獲得的資訊太少所 致，電磁波強度透明後，至少可使電磁波製造源的業者開始向適格民眾對話 的可能，而民眾根據承受風險的公平性，才能有所本的與業者溝通。

第三、訂出風險標準：目前的社會是一個風險社會，風險製造者付出給風險承擔 者的外部成本理所當然，但這種過程從不會自然發生，它需要一定外力的指導，

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政府態度是關鍵。風險承擔與利益分配的不公平是基地台爭議最核心的部分，電 磁波強度透明之後，民眾會主動關心自身的風險，從而也得知全體的平均風 險，當業者要把基地台設在人家隔壁的時候，就是有一部份住戶處於極高風 險狀態，公開電磁波強度也正是訂定出風險標準的時候，主管機關是可以訂出 高出平均值多少應可認定為超出「一般人的容忍範圍」，就如同現行的國際電磁 波輻射標準，目前亦為我國環保署所參照者，係基於電磁波造成熱效應的水準予 以降低 50 倍而認定為人類生活環境所可承受，至於這 50 倍只是物理上的一種層 次的計算，暗示熱效應的水準在 50 倍以下應屬非常安全。同樣的道理，一般人 承受的電磁波水準，若比平均水準高出百倍或千倍，能否被視為超出「一般人的

政府態度是關鍵。風險承擔與利益分配的不公平是基地台爭議最核心的部分，電 磁波強度透明之後，民眾會主動關心自身的風險，從而也得知全體的平均風 險，當業者要把基地台設在人家隔壁的時候，就是有一部份住戶處於極高風 險狀態，公開電磁波強度也正是訂定出風險標準的時候，主管機關是可以訂出 高出平均值多少應可認定為超出「一般人的容忍範圍」，就如同現行的國際電磁 波輻射標準，目前亦為我國環保署所參照者，係基於電磁波造成熱效應的水準予 以降低 50 倍而認定為人類生活環境所可承受，至於這 50 倍只是物理上的一種層 次的計算，暗示熱效應的水準在 50 倍以下應屬非常安全。同樣的道理，一般人 承受的電磁波水準，若比平均水準高出百倍或千倍，能否被視為超出「一般人的