小結 - 環境電磁波標準制訂及爭議 - 基地台設置法律爭議研究

第二章環境電磁波標準制訂及爭議

第五節、小結

曾任電機電子工程師學會 IEEE 電磁安全主席的周重光院士指出：「經過 50 多年的研究，目前可證實有害的非游離輻射生物效應是熱效應（高頻）與電刺激

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（低頻）。有許多關於低強度電磁波生物效應的報導，卻沒有一個所謂的非熱效應能獨立地被重複證實或證明是有害的。」周博士強調：「長期以來，評估資料庫的結論都非常一致，確認電機電子工程師學會和國際非游離輻射防護委員會標準的安全性。根據過去 10-15 年發表的研究結果，我們對國際公認射頻標準的安全性更具信心。基於射頻資料庫的規模，目前研究的結果極不可能影響健康效應相關科學證據的權重。」所謂科學證據⁹⁶是指，評估研究的測試方法、實驗設計的規模及優點，其結果是否與其他研究成果相符，劑量與效應的關係以及統計的關聯是否在生物學上有可能。根據周博士的強調，顯然一般關注此議題者重視的非熱效應，應該仍是無害。事實上，電磁波與身體健康的實驗並不難觀察，本文即舉出實驗組與對照組老鼠實驗，只要其中一組給予電磁波暴露再觀察生理的變化，大致可以得到初步的看法，這樣的實驗理論上很容易完成，重複證實或證明應該不會困難，關鍵是當結果出來時，解讀的方式或由誰來解讀將影響結論的方向，更重要的是能不能被 WHO 工作小組視為有效證據。生物啟動報告⁹⁷編者群指出，「像 IEEE 和 ICNIRP 這樣的專業團體一直支持只有熱效應的論點，刻意忽視一大群體同儕審查的研究結果，因為根據他們的定義不認為那是的證據。」

中國大陸電磁輻射標準的起草人之一許正平、姜槐教授認為，在當前的生物電磁學領域，有一種否定低強度電磁場健康效應的傾向。當有體外實驗資料時，他們會要求活體的證據；當你提供了活體的動物實驗結果時，他們又認為動物與人是不一樣的；而當你有流行病學調查的結論時，他們則批評選擇有偏差或存在不明的協同因素，從而認定結果不具可信度。周博士曾表示，當有一致的研究結果被不同的實驗室發表在專業評審的科學文獻裡，而科學界也認為在特定的暴露條件下確實會有如此的反應，這個研究結果才被稱為「確知的反應」。換言之，本文所記載的實驗，看來是如此的明確清晰，但是在科學界的評價中很可能不被視為

「確知的反應」而當作證據。

96http://www.cww.net.cn/tech/html/2007/12/14/200712141512135610.htm。

97同註 83。

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住在基地台周邊居民所在意者莫過於電磁波能量輻射之後對環境造成的影響。事實上，它的爭議與其他公害爭議的內涵相同，只是範圍及程度可能都較小較輕而已，但一般公害的影響認知上都知道是長期後才會顯現，就算電磁波對身體影響極輕微，至少基地台對於民眾心理層面而言，或多或少都有影響。葉俊榮教授指出⁹⁸，環境政策之決定，涉及了高度的科技背景與專業性考量，不管是環境問題的掌握與認識，或是國家介入時點之決定與管制措施之抉擇，皆與科學知識的掌握息息相關。首先，環境問題在因果關係的認定上格外困難，時常牽涉到科學上的極限，難以有一明確的答案以作為認定責任或採行相對措施的依據。再者，既有的環境保護制度，如環境品質的認定、環境影響的評估等，亦涉及科技水準的考量，而科技與資訊上的未定狀態，無形中增加了環境決策過程的「風險性格」，況且，科技本身實際上也難以精確掌握在每個具體的開發案件中，其所容許風險的界限為何，甚至是完全排除潛在的風險。簡言之，環境議題高度的專業性與科技背景關連，升高了行政機關決策的風險與變數，在時間的壓力與特定的時空條件下，只能決策於科技的未知之中，而此一「風險性格」一方面提高了環境決策的政治性，另方面也容易形成以專業與科技為權威導向的迷思。

目前，不僅是我國也是全球，關於電磁波與健康的標準，完全建立在科學家的決策之中，科學的研究在某一時空之下畢竟有其侷限，科學唯有隨著時間的持續進展才可能有新的發現，現在的無害不能解釋未來潛在的無害。過去一直認為

「未能證明暴露在射頻訊號的電磁場領域下會增加罹癌風險」或「研究的結果一致地顯示暴露於射頻下並無增加癌症的風險」的 WHO 第 304 號文件以及 WHO 第 193 號文件，經過幾年之後，在 2011 年 5 月底即出現不同調的情況。WHO 所屬的國際癌症研究署（IARC）發表於 IARC 專題論文第 102 冊的報告指出⁹⁹，

98葉俊榮，環境政策與法律：學術論文集，頁 24，2002。

99不過，台灣大學電機系吳瑞北教授對於該報告曾指出：IARC 旨在維護人類健康，對致癌性歸類傾向嚴苛是可以理解的，像咖啡及泡菜也都列於類型 2B。IARC 的評估主要是依據 Interphone 計畫研究報告，而 Interphone 研究時採用‖個案控制法‖並非嚴謹的統計方法。同時 IARC 開會過程內部就有爭議，像委員 Dr. Anders Ahlbom 因故被排除在外；任職於美國國家癌症中心的 Dr.

Peter Inskip 不同意評審結果, 於投票前退出工作小組。

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使用無線電話導致膠質瘤（惡性腦瘤）的風險增加，而手機重度使用者（指 10 年間平均每天使用手機 30 分鐘）罹患腦瘤神經膠質瘤的風險增加 40％，更將電磁波列為 2Ｂ等級的可能致癌物。IARC 的動作正顯示出科學研究的侷限性與未定性，在國際上更有組織公開批評 WHO，而 WHO 也承認在時間壓力、資訊及金錢的缺乏有時候會讓 WHO 的準則（guideline）出現妥協的情形¹⁰⁰，我國環境電磁波標準正是 WHO 推薦採用的準則。由以上的討論在在顯示出民眾對於電磁波疑慮及風險認知並非完全出於不理性。

德國社會學者貝克在風險社會理論中，就對現代化社會過度仰賴專業知識提出質疑，他認為現代社會的盲點，在於我們過於信賴以實驗數據來解釋某些物質對生活環境可能帶來風險的高低性。當所有的風險評估都建立在科學的實驗上，

民眾在生活中可能面對的風險，常常會被以科學所建立的「二手真相」來遮掩、

淡化或移轉；事實上所謂的科學驗證，永遠只能以數據解釋非常少的問題，而忽略存在性和潛在性的風險，常超過在現代社會上所建立的專業認知。

另外，美國環境傳播學者庫克認為，在認定環境汙染可能的風險或已帶來的危險時，應該納入文化經驗的考量，也就是要考慮民眾在面對風險時，可能會因文化、社會、經濟條件的不同，在接受度上會有不同的反應。因此，行政單位在風險的認定，除了技術層面的理性判定外，還應該要有文化層面的理性考量，這指的是來自個人經驗和社會不同層面的看法。而這些公眾看法的形成，不同於來自實驗室的科學數據，可能來自傳統、社會習俗、某些特定團體的認知或是親身經歷，也可能是對某些事件的敏感度。值得注意的是，已有民眾的生活或生命，

受到環境汙染的傷害時，這些立即性的經驗，卻常常得不到有關當局的重視，因為這些事實沒有經過科學的進一步檢驗，無法證明與民眾接觸認知的有害物質與風險呈現相關性。

100http://www.scribd.com/full/97033068?access_key=key-2edidpnyucyqmlfgak1w原文：「WHO’s Director of Research Policy Dr. Tiki Pang said that some of his WHO colleagues were shocked by The Lancet’s study, but he acknowledged the criticism had merit, and explained that time pressures and a lack of both information and money sometimes compromised WHO work.」

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因此，本章認為我國在制定電磁波環境標準時必須考量以下三點：

第一、國際標準的制定有其背景因素，特別是在環境議題相關的標準尤其容易摻雜既得利益者的介入，歷史證明過去菸草業在各國管制香煙的同時，到處輸送立法者利益，目的無非以金錢影響力在標準這一關設定低標已使業者最終總成本降低；同樣的，國外電信大廠不管是設備廠或手機廠都面臨身死存亡的標準戰爭，

他們不可能任由醫學、公共衛生學和電磁學等專家組成的單純學術委員會，純粹從健康角度來全面評價電磁場生物學效應相關文獻，以確定電磁場對健康的可能危害。電信業者不希望電磁波造成身體影響的資訊到處流傳，擔心整個通訊產業可能受到嚴重的侷限，這是可以理解的。但，政府作為裁判，必須堅守公平的立場，不能因國家既定政策而完全的傾向協助電信業者，亦不能不瞭解標準在制訂過程電信相關業者試圖干擾的可能性，甚至業者挾著其勢力對抗一盤散沙的民眾。

第二、如同美國環境傳播學者庫克所言，在認定環境汙染可能的風險應該納入文化經驗的考量，在我國尤其如此。我國民眾常有風水之說，不只是升斗小民崇尚，達官顯要深信不疑者不在少數。所謂的風險認知，與民眾的生活經驗有關，

同時風險還存在科學驗證難以解釋的部份，在一個人有限的生命可能都無法證實，

即使是教育民眾也不可能完全消除人類趨吉避凶的基本態度。政府如果過度強調電磁波無影響或無害，不但與事實不符，亦可能產生對民眾的保護不足，經過一段時間，感受到基地台影響的民眾（健康上、財產上或風水上）容易產生既定印象而認為政府只保護電信業者，漸漸會失去對政府的信任。

在文檔中基地台設置法律爭議研究 - 政大學術集成 (頁 66-72)

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第二章 環境電磁波標準制訂及爭議

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