社會自我管制

第一款、社會自我管制概念

「社會自我管制」一詞並非實定法所採用之法律概念，其概念主要係透過學 說之發展，尤其在行政學領域與管制理論上更是普遍運用，根據德國法學者之一 般見解，社會自我管制係指「個人或團體本於基本權主體之地位，在行使自由權、

追求私益之同時，亦志願性地兼負起實現公共目的之責任」²³⁸。個人與團體在此 並非立於行政受託人地位，受行政機關委託向第三人行使具公權力性質之管制措 施；而係「實質意義之私人」，於基本權行使之同時，附帶地實現公益目標，管 制對象與管制主體在此具有同一性²³⁹。在概念特徵上，社會自我管制蘊含兩項核 心內涵，即「自願性」與「公益取向性」²⁴⁰，就前者而言係指個人或團體是否自 我管制，具有決定之自由，縱使社會自我管制存有規範上之基礎，或國家以法令 定有正、負面誘因，個人或團體亦不失其是否為自我管制之選擇權。若其出於自 我管制亦係出於自願，而非基於法律上之義務。其次，社會之自願性行為必須是

236該基金用於處理業務包括管理成本、人工成本、處理廠、土地成本、回饋金、清除處理機具設 備、設施之操作維護、購置成本。見環保署「台灣環境污染防制費介紹」第 26 頁。

237臺北市政府工務局衛生下水道工程處每年度按前年度臺北市各污水處理廠實際處理污水量占 全市實際總處理污水量比例，計算前年度實收污水下水道使用費總額配屬各污水廠所占額度，並 依據前年度該污水廠平均每日處理污水量規模，依本自治條例第三條第二項各款所定範圍涵蓋級 距應提列之回饋百分比，逐級統計回饋金額，編列次年度各污水廠回饋地方經費。

238詹鎮榮，德國法中「社會自我管制」機制初探，收錄於政大法學評論，第 78 期，2004 年 4 月，頁 83-84。

239同註 216，頁 84。

240同註 216，頁 85。

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具有公共利益之實現取向，原本就國家社會二元論角度而言，個人作為基本權主 體，本可僅為自身利益而行使自由與權利，實現公益乃國家之任務；惟社會自我 管制作為國家管制手段之一，其概念特徵即在於透過私人實現公益，即在有法規 作為社會自我管制基礎之情形，社會自我管制被法規制定者用來作為公益管制目 的之實現工具。

第二款、德國電信業者自願性義務²⁴¹

依據德國多次的普查結果，對於生活中的電磁輻射抱持有疾病風險的疑慮者，

始終皆呈現約占全德國人民 30％的比例。而另一方面，昔日人民卻無法透過制 度性的管道，對於例如手機基地台之設置決定有參與表達意見，同時亦無法獲得 充分資訊，因此民眾往往透過抗議行動表達不滿。此外，地方基層自治團體對於 決策參與不足亦感到不滿：除了前開民眾自發性的抗議行動之外，甚至由基層地 方自治團體帶頭或支持的抗議行動，在德國亦不在少數。前述的抗議行動的確對 於業者與政府主管機關形成了必須嚴肅面對的壓力主管機關為了解決前述的困 境，即出面提出了若干具體的風險預防措施與溝通以及決策參與機制的建議。此 外，德國聯邦政府、聯邦議會、行動通訊業者以及基層地方自治團體首長聯盟，

自 2001 年起即針對電磁輻射的問題進行了多次的對話與討論，最終於 2001 年即 促成了行動通訊業者採取自願性義務的措施。德國電信業者自願性義務即為社會 自我管制的實踐。

業者首先從電磁輻射管制標準出發闡明立場，亦即德國目前作為規範非游離 輻射的最主要依據乃為聯邦公害防治法第 26 號施行細則，當中所規定之管制標 準乃是與「國際非游離輻射防護委員會」(ICNIRP)於 1998 年提出之電磁輻射建 議值一致，同時此一建議值亦為國際衛生組織確認為足夠永久保障人體健康免於 受到電磁輻射的危害。此外，德國輻射防護專家委員會亦曾於 2001 年 9 月 14

241同註 87。

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日表示，前開的電磁輻射管制標準值即屬足夠，且應無必要僅從預防的角度就將 管制標準修正得更嚴格，畢竟目前更需要的是投入更多的研究。縱使其他歐盟成 員國當中亦不乏有採取較嚴格管制標準者（例如瑞士），但業者不認同此一作法，

並認為其將造成基地台共構政策推動上之阻礙，並且與地方自治團體的都市計畫 利益相牴觸。儘管業者在電磁輻射管制標準的立場趨於保守，但於自願性義務的 協定內容中仍積極採取以下五種措施：一、積極與地方自治團體溝通與促進決策 參與；二、手機相關消費者保護資訊之提供；三、積極推動相關研究；四、風險 管理之監測系統的建立；五、透過第三公正團體監測與評鑑。以下就上述五種措 施分別討論之。

一、積極與地方自治團體溝通與促進決策參與

德國手機基地台之設置許可與申報程序等事項主要係受到聯邦公害防治法 第 26 號施行細則的規範，然而該施行細則的許可程序並未使基層地方自治團體 參與決策，地方自治團體對此除表示不滿以外，亦經常支持民眾對於通訊業者的 抗爭。在透過修法改善此一問題之前，通訊業者乃先主動透過與地方自治團體建 立溝通機制，以緩和此方面的衝突問題。具體措施為，通訊業者以書面正式的方 式設置一名與地方自治團體對話的負責機構，當基地台有設置上之問題時，其主 要任務為負責整合協調地方自治團體與通訊業者間之意見。具體作法如下：

（1）通訊業者定期告知地方自治團體以下之資訊：通訊網絡建構之現狀及新設 基地台的規劃狀況。

（2）基地台網絡設置計畫確定後，由通訊業者告知地方自治團體前開之構想，

地方自治團體應於一定合理期間內提出意見與說明。該階段措施的目的在於使地 方自治團體的地方上具體利益或業者遭遇到的技術上問題能獲得協調並取得共 識。

（3）當設施開始正式運轉時，通訊業者將比照聯邦公害防治法，讓地方自治團 體在同一時間獲得與電信主管機關同樣的資訊。

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（4）行動通訊業者將配合電信主管機關建置基地台位置資料庫，以提供地方自 治團體充分相關的資訊。該資料庫的資訊亦包含聯邦公害防治法第 26 號施行細 則於 1997 年 1 月 1 日生效前既已設置的設施。

（5）每半年公開一次通訊網絡建置計畫，並將相關地方自治團體提供之設置地 點替代方案納入考量。

（6）與地方自治團體協議確定設置地點之後，亦通知有關地方自治團體與民眾。

（7）基地台設置構想亦同時向邦政府報備。

（8）在設置地點之選擇上，地方自治團體得於八週之內提出替代方案。

（9）為維護景觀與市容，業者將盡可能採取基地台共構的方式設置。

（10）縱使遵守現行電磁輻射管制標準應已能確保安全，但通訊業者仍願意特別 顧及學校與幼稚園等地點的特殊性，願意優先考量設置在其他地點。然倘若經過 各觀點的評估，特別是經過公害與電信傳播技術方面的考量，基地台設置在學校 或幼稚園附近或當中係屬最佳方案，通訊業者亦將依循世界衛生組織的建議採取 措施，並及時採取廣泛且適當的資訊提供與相關措施，以改善此一地點選擇上之 接受度。

二、手機相關消費者保護資訊之提供

為顧及手機使用上對消費者之保護，通訊業者承諾不販售與 ICNIRP 提出之 建議值不相符的手機。此外為使消費者獲得更完善的消費資訊，業者將透過適當 的方式公告手機的 SAR 值（Specific Absorption Rate），其目的在於建構消費者與 產品製造者間的友善與透明消費關係，且讓消費者在選購手機前有機會將 SAR 值列入消費決定因素。此外，通訊業者將善用其與手機製造商間的供應鍊關係，

透過前述資訊公布的措施以促使手機製造者開發低 SAR 值的手機，或是符合品 質標章（藍天使）的手機。

三、積極推動相關研究

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通訊業者承諾提供資金支持公部門推動的電磁輻射研究計畫，亦即德國 2002 年起即由該國之環境部與電磁輻射防護署（BFS）將 1 千 7 百萬歐元（相當 六億多台幣）之預算投入一項為六年的手機電磁輻射研究計畫（DMF），而當中 一半的經費則是來自於電信業者提供。此外為了確保研究的公正性與中立性，研 究計畫係依據世界衛生組織所建立之操作標準執行，且電信業者必須被完全隔絕 於研究計畫的進行與考核。

四、風險管理監測系統之建立

鑑於德國輻射防護專家委員會建議，電磁輻射相關之公害應該被定期監測。

實際偵測所獲得之資訊對於主管機關進行環境現狀與風險預防及管理任務時，係 屬極為重要的判斷基礎。通訊業者願意支持主管機關之民眾健康保護與預防相關 風險管理措施，並透過以下兩項實際行動提供協助：

（1）電磁輻射監測網之設置：業者願意進行固定式與移動式的電磁輻射監測網 之建立，並進一步透過連線使監測資訊能透過網路自動地被取得與呈現。為了確 保監測作業之中立性，該監測網之管理應由電信管制局以及聯邦公害防治法之主 管機關負責。除了以上的措施之外，通訊業者亦願意協助既有公害監測體系之擴

（1）電磁輻射監測網之設置：業者願意進行固定式與移動式的電磁輻射監測網 之建立，並進一步透過連線使監測資訊能透過網路自動地被取得與呈現。為了確 保監測作業之中立性，該監測網之管理應由電信管制局以及聯邦公害防治法之主 管機關負責。除了以上的措施之外，通訊業者亦願意協助既有公害監測體系之擴