民眾風險認知

第三章風險認知溝通與適格民眾

第一節、民眾風險認知

我國在加入WTO後，根據WTO基本電信協定，必須開放國內電信市場，推動電信自由化，以促成全球電信市場的公平競爭。是此，民國85年電信總局與中華電信分家，同時接著開放民營企業經營行動電話業務，於是基地台一時之間如雨後春筍般的一台台的建置起來，由於業者只重視經營利益，建置極其迅速，對於鄰近環境的影響以及視覺衝擊不以為意，政府主管機關又無相關管理措施加以約束，基地台本身為方便通訊及節省成本，設在人口最稠密處乃是最佳選擇。然而，人多之處也勢必引來人們的關注，且經由媒體披露基地台電磁波疑似造成民眾生病的案例，於是民眾產生排斥態度，日積月累，基地台無疑成為另一種鄰避設施。雖然，主管機關一再宣導我國遵循世界主要規範ICNIRP標準，一般民眾的暴露值遠遠低於標準值以下，卻難以撼動人類趨吉避凶的基本生物屬性，亦即，

最好避開可能造成危險（風險）的事物。

第一款、風險認知

基地台所造成的風險無疑是最新而仍無實證結果的科技風險。學者王毓正¹⁰¹ 認為，科技風險的特徵即是具有不確定性及延遲性，對未來可能造成之損害，或因人類歷史尚未發生過，或因被預測將發生在遙遠的未來，或因風險的描述本身即被不斷地修正，導致風險的掌握與相關結果之預測經常是欠缺經驗法則，因此難以確切掌握風險是否未來會造成損害結果，以及何時會產生損害，乃至將會造成多大範圍之損害等。而且人們常常對風險的定義比風險的大小來得有爭議，因

101王毓正，科技風險與企業社會責任－以電磁輻射公害防治為例，2009 年兩岸稅法與經濟法學術研討會。

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為風險的決定不只是風險的本身，還包括風險的特性，因此嚴格說來並沒有完全適合所有問題的風險定義¹⁰²。

通常基地台設置的過程中，民眾無法瞭解，等到天線架起來的那一刻才發現家的旁邊有了這麼一座電磁波發射設施。風險感知除了受到人們對於科技與危險的社會經驗影響之外，同時與自願或非自願的承受風險有關，人們對於出於自願的風險會加以低估（例如吸煙、超速駕駛），而對於非自願的風險則傾向於高估

103，而且這時主觀的感覺出現，已經不是電磁波大小的問題了，任憑公部門透過認證過的實驗室人員提供的電磁波現場量測數據，無論其距離標準值多遠、風險多低，亦無法說服民眾。這點正如許多研究所指出，風險除了客觀的界定或定義外，風險評估常常是個人主觀的判斷或感覺，不同的性別、階層及社會背景因素、

經驗等會影響到不同的風險感知，當代風險的概念反映的其實是整個社會系統當時的現狀或價值觀，而非過去的現象¹⁰⁴，亦即，我們應當理解這些電磁波的擔心與憂慮，也許不在於數據的安全範圍、距離的遠近所能克服，而或許是反映出當代民眾對居家環境的價值信念、對政府與企業結合成的怪獸形成的不信任與恐懼感。除了科技的不確定性之外，地方居民對科技風險與危險的判斷揭露出對社會與政治價值的敏感度，往往為專家所忽略，例如風險與利益分配不公平的認知、

非自願的承受風險等，因此風險問題在現代社會裡，不再是單一科技理性邏輯方式所能處理的。

由於承受風險常伴隨恐懼感，根據一位NCC官員依據其統計指出¹⁰⁵，通常基地台架設、若演變成引起民怨，發動抗爭進程時，溝通成效能發揮的空間已經有限。此時民眾訴求通常是運用各種正式與非正式途徑，僅願意接受拆除基地台一途，而無任何緩衝備選方案考慮。

102汪銘生、陳碧珍，風險資訊整合模式與風險知覺之研究--以石化業為例，管理學報，20:2，民 92.04，頁 251-287。

103范玫芳，風險論述、公民行動與灰渣掩埋場設置爭議，科技、醫療與社會，第 5 期，頁 43-68，

2007。

104杜文苓、施麗雯、黃廷宜，風險溝通與民主參與：以竹科宜蘭基地之設置為例，科技、醫療與社會，第 5 期，頁 71-110，2007 年 10 月。

105同註 28，第 27 頁；該論文由一位 NCC 官員所撰寫。

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第二款、風險溝通

1989年美國國家研究會議¹⁰⁶（National Research Council）曾對風險溝通加以定義：為個人、團體或機構間針對風險本質交換意見與資訊的一種相互過程，其目的在於引起關注、表達意見、獲取訊息、或將危機管理合法或制度化，以進行社會改變，使群眾滿意及建立合作的基礎。它不只與風險相關，還包括風險性質的多重訊息和其他訊息，這些訊息表達了對風險訊息、或對風險管理合法的和機構安排的關注、意見和反應。Morgan等¹⁰⁷更將風險溝通簡化定義而認為，風險溝通是一種作為外行人士（laypeople）他們對於健康、安全、環境作出明智的、

獨立判斷的溝通。

由前所述可知，當民眾對於一個基地台發動抗爭時，加上抗爭行動運用各種正式與非正式途徑，往往會以地方有力人士或民代為支撐，即使已取得合法執照的基地台，NCC雖無法以違背法令理由令業者拆除，仍會以勸導方式，使業者拆除或遷移他處。長此以往，不僅對於合法的業者造成不可預期損失，損害政府威信，對我國基地台的電波涵蓋普及率亦造成嚴重影響，產生資訊落差。因此，在民眾尚未抗爭之前的風險溝通程序就顯得重要。

對於高度爭議性的科技，則更需要透過社會建構方式，亦即風險的溝通來進行互動與理解，一方面能夠增加人們對科技爭議的認知程度，另一方面也使得公眾在社會學習過程中根據不同的價值領域產生對爭議性科技的判斷。積極的說，

此種科技的社會建構本身就是一種信任的建構過程，人們透過透明的、開放的、

參與的科技風險溝通¹⁰⁸。不過，現行的溝通模式業者往往在建設之前只與建置的

106US National Research Council (1989).Improving Risk Communication, Report of the Committee on RiskPerception and Communication, NRC, Washington D.C., National Accademy Press.

107M. Granger Morgan,Baruch Fischhoff,Ann Bostrom,Cynthia J. Atman ：Risk Communication - A Mental Models Approach, Cambridge University Press, p4,2002.

108周桂田，科學風險：多元共識之風險建構，收錄於顧忠華編，第二現代化－風險社會的出路，

巨流出版社，頁 47-75，2001。

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大樓居民或地主進行溝通。

基地台一旦設置之後，就有少數人開始受益，例如電信業者提供租金，因為家就鄰近在旁，有更多數人當得知某人不但承擔較小風險還有錢可拿時，就開始產生不平衡受害心理，特別是對於非自願的風險受害。電信業者為了避免過多人知悉基地台建設，往往都低調進行，甚至在半夜施工，等民眾發現時業者已經錯過溝通時機，民眾被迫接受基地台在家旁邊的事實，不良感受更是加劇。縱使民眾經由業者或NCC溝通解說，強調科學數據的客觀性，不信任感業已產生。

風險溝通與其他溝通議題的最大差別在於，前者特別強調人文層面因素重於科學分析結果。對於高度爭議性的科技，則更需要透過社會建構方式，亦即風險的溝通來進行互動與理解，一方面能夠增加人們對科技爭議的認知程度，另一方面也使得公眾在社會學習過程中根據不同的價值領域產生對爭議性科技的判斷

109。另外，美國環保署在1983年發表對於環境風險評估指引的紅皮書，揭示的四個評估步驟，包含危害辨識、劑量反應分析、暴露評估及風險特性，雖然是評估環境健康風險的典範，但是因為它基本上將風險評估偏重科學、數據、專業，與風險管理重視政策、溝通視為兩相獨立分開的過程，在現代複雜的政經環境中已經無法貼切的適用¹¹⁰。因此，風險溝通乃新一代的溝通過程，所應該側重者不單只是傳統科學上的數據與專業解釋。

此外，根據筆者過去實測的過程中注意到，業者或NCC在現場的溝通人員常常是學習工程背景人士，擅長以科學數據做解釋，比較容易欠缺人文層面的關懷，

風險溝通的結果往往效果不彰。學者丘昌泰¹¹¹指出，風險溝通訊息的主要來源是政府部門，若欲設計有效的訊息，必須進行深入的、廣泛的訪問，以了解：一、

標的團體的特性，包括他們對於環境風險的知識、態度、需求與行為；二、公害社區的特性，包括社會網絡關係、意見領袖與社區動態。訊息設計必須盡量利用

109高如月，社會風險與風險溝通之研究，國立政治大學財政學研究所碩士論文，1992。

110林宜平、張武修，行動電話的健康風險管理與溝通：預警架構的政策應用，研考雙月刊，第 30 卷第 2 期，民 95.04，頁 68-80。

111丘昌泰，建構利害關係人取向的環境風險政策：以石化專業區為分析焦點，時英出版社，1996。

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生動的、具體的實例，盡量設法使技術性與專業性的風險資訊通俗化；同時，對於死亡、受傷與疾病的敘述，應該盡量運用情感性的語言，千萬不要使用冷酷、

抽象與疏離的語言。歷年來的行動電話基地台抗爭協調會場合，代表政府的官員往往在「依法行政」的原則下，能做的也只是一再地以專家學者的研究、世界衛生組織的報告、電信專家教授的實測數據保證等等，向民眾宣達表明電磁波落在某某安全的範圍內，於是凸顯出不僅在公共政策的制訂面易於形成專業獨裁的角度，在公共政策的執行面出現問題或失靈時仍一廂情願的以自認為「客觀的技術評估」來應付民眾主觀上的心理憂慮，再一次的專業獨裁的心態顯示出行政機關

在文檔中基地台設置法律爭議研究 - 政大學術集成 (頁 72-77)

第三章 風險認知溝通與適格民眾

第一節、 民眾風險認知

第三章風險認知溝通與適格民眾

第一節、民眾風險認知