基地台資訊公開

181法治斌，迎接行政資訊公開時代的來臨，收於資訊公開與司法審查─行政法專論，正典出版：

成陽總經銷，2003 年 6 月，頁 30-31。

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我國行政院環保署負責民眾生活環境之監理，其中電磁波項目亦為其工作範 圍，環保署網站設置非屬原子能游離輻射管制網，其針對基地台、變電所、無線 電台、高壓電塔以及雷達站設有地理資訊網站。由於該電磁波資料係為實際監測 資料，本應屬重要，惟全國基地台數量眾多，非環保署以經常性實測所能建置，

故資料量少且略顯過時。環保署並非電信業者的主管機關，電信業者無法定提供 基地台相關資訊之義務，通傳會基於業者的營業秘密以及資訊公開法不予公開事 項，因此兩行政機關間並無資料傳遞。不過，環保署資料建置是以目視實測所得 之結果，只要是測過的基地台均有地址，部分甚至有照片公開。

國內基地台天線經常藉由美化名義，實際卻是偽裝隱藏，民眾發現家旁邊有 基地台竟然是幾年之後。為解除民怨，通傳會推出「行動通信電台服務資訊系統」， 然而該系統本來至少應標示出基地台之大致位置，最後退化成 2G、3G 行動電話 訊號涵蓋與收訊品質之簡單查詢，實有違民眾之期待。究其原因，仍在於業者之 地理資訊是否為可公開之資訊，通傳會的認定有討論空間。

第一款、英國 Sitefinder 事件¹⁸²

國家所建設之基地台地理資訊系統其位置資訊是否公開，不僅在我國有爭議，

英國亦有一相近似案例值得參考。英國「通訊管理局」Ofcom (Office of

Communications)，是 2003 年由英國政府將電信、資訊、傳播等整合成立的單一 行使職權、不受政府干涉的獨立通訊傳播機關，相當於美國 FCC 及國內 NCC 的 角色。2000 年英國政府回應「行動電話獨立專家組織」(IEGMP)的研究調查建議 後，由政府建立一套基地台資料庫查詢系統（Sitefinder），提供任何人隨時上網 查詢基地台的設置地點與電磁波相關資訊曝露，藉以和緩公眾的疑慮。因此，

Ofcom 所提供 Sitefinder 網站查詢系統，即代表英國政府的行動電話基地台資料 庫。Sitefinder 為進行預防措施機制，由政府要求 Ofcom 進行全國的基地台電磁

182同註 5。

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輻射的稽核，確保電磁輻射不超過標準安全值。民眾可輸入地理資訊如「郵遞區 號」、「街道」、「城市」為查詢，顯示結果如同 google map 般以電子地圖方式呈 現，一定區域內的基地台以小水滴狀表示。點選每個代表基地台小水滴，可得知 該基地台資訊，例如「業者名稱」、「基地台類型」、「天線高度」、「頻段」、「傳輸 功率」、「最大許可功率」及「傳輸類型」等。網站由 Ofcom 維護，資料內容由 業者自願與主動提供，原則上每三個月更新資料。法律並無明文規定業者有出示 資料的義務。但是業者的電台，一定時間後必須換發許可執照，一般的業者都會 配合辦理。資訊上網公開後，其中有「健康保護會」的人民團體請求 Ofcom 公 開每一基地台的「網格參考座標」，如此民眾才確知基地台的實際位置。Ofcom 認為該等資訊屬於「環境資訊」，因此必須依照「環境資訊管理規則」，以此為由 拒絕人民要求。「健康保護會」因此向資訊局(Information Commissioner Office,ICO) 提出請求，資訊局認為 Ofcom 應依「健康保護會」之要求而公開每一基地台的 確切位置。是以，究竟 Ofcom 應否公開每一基地台「網格參考座標」的問題，

成為民眾與行政機關爭執的焦點。

第二款、基地台地理位置申請

根據通傳會委員參加「台日電信部門產官學國際交流活動」的出國報告關於 基地台電磁波議題的業務推動建議事項中的第 2 項：在政府資訊公開原則下，將 基地台資料可公開部分（不涉營業秘密及個人資料保護法）公布在網站上，適度 消除民眾因資訊不對稱而產生的疑慮。其中關於基地台資訊公開部分特別聲明

「不涉營業秘密及個人資料保護法」為可公開部分，建議的作成係在 98 年 9 月，

當時的「電台地理資訊系統」，爾後更名為「行動通信基地台服務資訊系統」，在 98 年 6 月上線使用，實際在上線之初，筆者就查不到基地台的確切位置，也就 是在通傳會委員建議之前，通傳會就已經將此資訊選擇不公布。更早在 97 年 6 月 7 日，一個為了七股鄉鹽埕村因雷達電磁波受居民爭取合法權利而成立的自救

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會，在進行一項電磁波與疾病因果關係之研究，為了解基地台與環境因子相關性，

需要台灣所有手機基地台及 WiMAX 基地台設置地點相關資料，故去函通傳會，

提出政府資訊公開之申請。通傳會於同年 6 月 20 日便以通傳技字第 09700189480 號函作成拒提供之行政處分。處分書中表示「按營業秘密法第 9 條第 1 項…電腦 處理個人資料保護法第 8 條…政府資訊公開法第 18 條第 1 項第 4 款…基地台設 置相關資料，系屬電信業者營業秘密，且資料庫資料對外提供及使用，應以避免 該資料關係人之權益受侵害為原則」為由而拒絕申請。故不公布的原因從以上通 傳會之行政處分理由可以窺探知悉，再觀察「行動通信基地台服務資訊系統」的

「常見問答」提問中「行動通信電台服務資訊系統是否可查詢行動電話基地台位 置 ?」通傳會當時網站上的回答是¹⁸³：「本會於 99 年 2 月 22 日推出「行動通信 電台服務資訊系統」整合了中華、台灣大、遠傳、威寶、亞太五家電信業者 2G、

3G 的訊號圖資並予以加值處理，….由於基地台位置地點係屬電信業者營業秘密，

因此本會提供查詢地點之行動通信服務信號品質而非提供基地台位置。」

基地台位置的資訊，在電信業者欲設立基地台時，必須提供通傳會自評報告，

該報告就記錄著基地台的地址。此外，基地台營運之前亦必須完成現場查驗程序，

因此基地台設立於何處，主管機關通傳會擁有充分的資訊。然而，通傳會以違反 政府資訊公開法而將各業者基地台地理資訊定性為營業秘密或個人資料，不讓外 界查詢，究竟各業者之基地台地理資訊是否為營業秘密或有電腦處理個人資料保 護法之適用，存有極大的討論空間，同時也是基地台設置法律爭議的另一個主軸，

以下針對此一議題加以探討。

第三款、基地台地理資訊與政府資訊公開法

政府資訊公開法制訂之目的係在於建立政府資訊公開制度，便利人民共享及 公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監

183以下段落在 101 年 6 月後已不復見。

- 111 - 高達 20 億元。http://www.ctwu.org.tw/content/news/news04a.asp?sn=1214&cyy=2007）

185電信業者組成的台灣電信產業發展協會發言人劉莉秋指出，電信業者每一個基地台都是合法申 請興建，理應受到國家保護，但現在基地台跟「過街老鼠」一樣，碰到抗爭常以拆台解決，政府 沒有保障合法，NCC 作法只會激化民眾抗爭情緒，讓傳訊基礎建設更困難。劉莉秋直言，NCC 沒跟業者密切討論，就實施此一政策，可能引發更多基地台抗爭潮，負面效果，全民要承擔。

http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/mar/5/today-life8.htm）

186自由時報，2009 年 3 月 5 日。http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/mar/5/today-life8.htm

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七、請願之處理結果及訴願之決定。

八、書面之公共工程及採購契約。

九、支付或接受之補助。

十、合議制機關之會議紀錄。

前項第五款所稱研究報告，指由政府機關編列預算委託專家、學者進行之報 告或派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之報告。第一項第十款所 稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其 所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。基地台地理資訊為通 傳會所持有，關於基地台的業務統計，通傳會雖曾主動公布各縣市的基地台台數，

惟地理資訊可能與特定業者發生連結，並非一簡單的數字資訊，如將基地台地理 資訊解釋為業務統計的一部份，也不適當。

政府資訊公開法第七條，雖正面表列出政府應主動公開之資訊，而基地台地 理資訊雖不屬表列之項目，並不表示政府可以不主動公開。政府資訊公開法第六 條訂有：與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原 則，並應適時為之。又參照第六條立法逐條說明可知：「舉凡與人民權益攸關之 施政、措施及其他有關之政府資訊，因對人民之影響至深且鉅，故有主動公開之 必要，並為使人民得以適時掌握資訊，避免資訊過時，故明定應適時為之。惟該 政府資訊如有第十八條第一項各款應限制公開或不予提供之情形者，仍應依該條 規定辦理，自不待言。」

現今基地台已經過於美化或偽裝甚至違法隱藏，一般民眾無法判斷，而基地 台天線為電磁波發射源，電磁波具有熱效應為科學所證實，熱效應對人具有實害，

生物效應還不確知。行政院環保署雖未明訂電磁輻射列為公害，但從本文第三章 第五節第二款的討論中可知，電磁輻射應為公害，只是該公害從環保署公害裁決 的認定上，因一般基地台電磁輻射強度通常遠低於國際標準，故還不到傷人的程 度。行動通信網路業務基地台設置使用管理辦法第 14 條：室外基地台天線申請 架設於建築物屋頂者，其天線之設置高度及方向，應確保其水平方向正前方十五

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公尺內不得有高於天線之合法建築物，該條文係以維護國民健康為目的，若民眾

公尺內不得有高於天線之合法建築物，該條文係以維護國民健康為目的，若民眾