民眾參與與溝通的困境

第一款、協調會的溝通實境

協調會的召開，通常發生在兩個時間點，基地台選址定調後設置前或是基地 台設置後。前者情況召開的範圍通常只局限在公寓大樓，不過消息靈通的鄰居也 可能在電信公司私下與住戶談好條件下，強行介入要求一起談判，或是電信公司 剛開始要蓋基地台時被鄰居發現而要求談判；後者召開的範圍就較為複雜，因為 基地台已經開始營運，此時很多情況都可能發生，例如開台不久有人生病、利益 分配不均等，其中因為基地台外部性，更多的人是毫無利益可言，在這樣的條件 下，協調會的召開很容易演變成拆台大會。實際參與協調的官員曾有如下典型的 描述¹³⁰：業者強調電磁波無害的科學證據，NCC官員強調依據國家標準、依法行 政；參與會議之居民一面倒指責NCC與業者罔顧人民權益，少數贊成基地台者不 願或不敢表達意見，或有勇敢表達贊成者則遭群起圍剿，最後主席在多數民意下 做成結論，希望業者緩建、遷移、拆除。

這類的會議有時達到拆除基地台目的，但是會場的發言大多偏向謾罵方式，

由於受益者少，受害者多，往往形成一面倒反對，電信業者基於不得罪的原則，

一時也失去立場，主管機關官員兩邊都難討好，官員內心雖然有所堅持，外部卻 必須唯唯諾諾而不敢表態，反而淪為被民眾與民意代表指責的對象，最後折衝的 結果就是遷移、拆除。因此NCC的官員陳麗分¹³¹指出，通常基地台架設、若演變 成引起民怨，發動抗爭進程時，溝通成效能發揮的空間已經有限…僅願意接受拆 除基地台一途。

130同註 34，第 78 頁。

131同註 28，第 27 頁。

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第二款、風險溝通失效

各電信公司本為相互競爭，但面對基地台這個敏感的議題時，立場卻是一致，

也者之間組成台灣電信產業發展協會，在協會之下設立「電磁波知識服務網」，

專責對民眾宣導基地台的優點以及電磁波其實完全沒有傷害，例如從網站宣導的 問答集中¹³²「國際組織對基地台的相關評論」回應是「美國國家研究評議會該組 織統計十七年來五百多種不同主題後表示，沒有明顯可信的證據顯示基地台的電 磁波會對週遭居民造成傷害，當地居民罹患癌症比例、婦女生產率、嬰兒成長狀 況、學習能力與其他地區相較並無明顯差異」，「美國貝爾實驗室於 1995 年提 出聲明：即便是在各種基地台功率最大極限下，基地台附近群眾所能到達的範圍 內，其電磁波功率最少小於各種安全規範 687 倍以下，因此大眾根本不必擔心。」

再問「國內大哥大基地台的安全性無虞」如何？回應是「依據美國 C95.1-1996 規範，基地台到達附近區域的電訊強度必須小於 550mW/cm²，而一般基地台為 避免相鄰基地台間相互干擾，均刻意降低天線功率。以國內基地台為例，在大樓 屋頂所產生的電訊強度約僅 0.5mW/cm²左右，遠比安全規範之千分之一還低。

經國家通訊傳播委員會委託研究單位測量結果顯示，國內基地台的最大電磁波輸 出功率密度值為每平方公分 0.000193 毫瓦，遠低於美國的管制值 0.55 毫瓦，只 有其三千分之一，因此國內基地台安全性相當高。」

電信公司另外一種較委婉的說法是「電磁波能量雖可導致生物效應，可能包 括白內障、皮膚灼熱、熱衰竭等，但必須暴露於高功率射頻下才會產生，但是基 地台的功率太低，一般人吸收到的基地台電磁波能量遠小於人體基礎新陳代謝所 產生的熱能，也遠小於人體從陽光中所吸收到的熱能。」並且「隨著距離發射來 源的大小，所接收到的功率密度是呈平方反比甚至立方反比衰減」更證實基地台 的功率是非常低的。此外，國際上經過實證的數據蒐集，普遍認為現代人多多少 少都受到基地台長期、低劑量的暴露，而手機的暴露則是高劑量、短期、間歇性

132 http://www.emfsite.org.tw/news.php?level1_id=8

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的暴露，對於健康危害的顧慮，來自於基地台暴露的可能性較小，來自手機暴露，

尤其是腦部的危險顧慮較高¹³³，因此電信業者強調民眾與其關注基地台電磁波議 題，不如多注意手機的問題。的確，基地台發射功率雖大，但相對於可能暴露的 人距離遠，比起手機，暴露劑量低，但是關鍵的問題是，低劑量而非自願的長期 暴露人體到底會發生什麼情況，科學上目前沒有辦法給出肯定的答案。

事實上 WHO 並不負責訂定全球的標準，它只是提供一個準則的建議，各國 可以在他這個準則下去訂定環境的建議值，我國採用 WHO 建議的 ICNIRP 標準，

這個標準在前章已討論過，雖然多數意見包括官方堅稱在這樣的標準之下的電磁 波強度對人無害，但並未真實通過熱效應之外的檢驗是否可能發生其他的生理效 應。

從民眾的觀點看安全標準值，即使知道自己家比規範小了一千倍，即使主管 機關官員或業者試圖以科學的、技術的專業術語解釋這些數字，兩者之間終究是 技術專家溝通與民眾對話的老模式，完全不考慮文化或背景差異，一直以未定的 數據強調科學客觀性的同時，其實反而少了對民眾的真誠的關懷，最後難以取得 民眾的信服。NCC 針對民眾對於基地台電磁波量測的需求，設有免費專線受理，

並由 NCC 認證通過的實驗室或檢驗機構，與民眾約定時間至基地台附近，選擇 適當距離做 3 至 4 個點的測量，目的就是取得最即時與貼近現場的實證資訊，與 國家安全限值做比較，以取信於民。但是測試歸測試、數據歸數據，要將合乎規 定的數據連結到民眾的風險感知結構，並形成理性的接受或說服，並不容易。一 旦民眾表示不想承擔這樣的風險，請電信公司另尋他處，電信公司則表示設置是 法律給它設置的權利，兩方於是又各自退到自己的終極立場，沒有交集。政府機 構或行政官員往往依賴菁英的科技決策，但一般人在面對風險時，透過感官對外 在環境擷取風險的訊息，諸如媒體報導、街頭巷口語談耳聞或道聽途說，並且受 到日常生活經驗的影響，主觀與直覺的因素摻雜其中甚深，因此對於風險的感知

133簡宗昌、周傳凱，2009。〈基地台建置前及電磁場（波）抗爭事件之健康風險溝通模式建立及 評估〉，國民健康局 98 年度委託研究計畫成果半年報(期中報告)，第 18 頁。

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絕不是官員講一個數字、安慰一個極低的機率就可以令人釋懷的，溝通的落差不 難想見。亦即，以科技主義途徑、專家政治途徑，在科技菁英決策之政治思維模 式下，風險溝通者如政府機構、行政官員，一相情願的致力於教育宣傳、影響公 眾，希望大眾在面對風險時，能有與專家一樣的思考，其實是緣木求魚¹³⁴。

第三款、行政機關既定的政策

NCC對於國家負有推動通訊基礎建設責任，而通訊產業發展是影響國家整體 競爭力的關鍵要素，基地台更為無線通訊網路之基礎建設，架設之密度攸關行動 通訊網路覆蓋率和通訊品質，消費者對於行動通訊的仰賴日深已經到了不可能走 回頭路的地步。NCC除推動通訊建設外，最重要得任務之一還包括保障國民權利 和消費者利益，然而，所謂的保障國民權利是只多數人通訊的權利，並非少者風 險承擔者。在禁止設置基地台絕對不可能是選項的情形下，NCC此時對於少者風 險承擔者而言，不免有著既定的立場。NCC委員李大嵩曾經表示¹³⁵，基地台的電 磁波強度會隨著距離快速衰減，當距離15公尺後，強度已微乎其微，而基地台電 磁波是經由天線以水平方向輻射，所以基地台正下方的輻射反而最小；另外，有 一篇NCC同仁所做的論文中亦有如下記載¹³⁶：「當人們的活動範圍已離基地台發 射源超過15公尺以上時，則環境中的背景值跟一般沒有基地台的地方已經是相差 不大。」言下之意，根據行動通信網路業務基地台設置使用管理辦法第14條，只 要民眾不在15公尺的範圍之內，應該就屬沒事；另外，基地台架設在大樓屋頂對 於樓下住戶反而更好。從NCC委員「台日電信部門產官學國際交流活動」¹³⁷出國 報告的四項結論¹³⁸可以約略得知NCC對於基地台設置的態度以及NCC對於基地 台議題的相關政策推動方向：

134同註 37，第 94 頁。

135 http://www.epochtw.com/8/10/14/96245.htm

136同註 28，第 82 頁。

137出國人：劉崇堅委員、李大嵩委員、韓鎮華科長

138 http://210.241.21.163/OpenFront/report/show_file.jsp?sysId=C09801872&fileNo=001

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一、基地台電磁波宣導：持續以淺顯易懂的理論、實際量測設備的操作，及深入 基層的方式，提供民眾基地台電磁波正確知識，避免渠等因錯誤認知，造成不必 要的心理恐慌及負擔，建立如日本政府與民間的互信機制。

二、基地台資訊公開：在政府資訊公開原則下，將基地台資料可公開部分（不涉 營業秘密及個人資料保護法）公布在網站上，適度消除民眾因資訊不對稱而產生 的疑慮。

三、提高共構基站比例，減少天線數量：共站基地台天線數量較多，易造成民眾 對其電磁波超量產生疑慮及景觀不良的觀感，應規劃修正行動通信網路相關管理 規則，以共構方式有效控制天線數量。

四、要求業者設置基地台需融入景觀：為讓民眾對基地台在視覺上能有全新的感 受，應加強要求業者美化基地台，維護景觀環境的一致性。

四、要求業者設置基地台需融入景觀：為讓民眾對基地台在視覺上能有全新的感 受，應加強要求業者美化基地台，維護景觀環境的一致性。