風險行政

第一款、風險行政法之概念

在法學領域中，風險概念之引進，主要與國家任務改變有關。古典行政法學，

危險防禦與個人自由保障，乃係國家兩大任務，但隨著科學技術之進步，國家之 保護任務亦隨之轉變。傳統警察法係以危險防禦作為警察權限發動之依歸，然隨 著時代演進，從古典的「危險防禦」、「危險預防」進而轉變至「風險預防」，此 種轉變，一方面象徵著國家對於基本權所課與之保護義務的擴張，另一方面，人 民之自由權利也可能將相對地受到壓迫，國家對於人民之干預，從時間點上而論，

也不斷地被提前。「風險預防」作為行政任務，課予行政機關對於將來不確定之 損害發生可能性，負有防止或作為義務。而具有此類損害發生不確定性之領域，

而行政機關基於風險預防而必須介人者，即可稱之為「風險行政」之領域。

第二款、風險行政之干預與給付性格

- 143 -

在風險行政領域中，可能基於對於相對人基本權之保障，而給予其一定之給 付措施，例如：於特定季節是否將感染流行性感冒並無法確定其蓋然性，但其對 於人民可能會造成一定程度之損害，行政機關基於風險預防，而擬定流感疫苗接 種計畫，對於年滿 65 歲之老人給予免費施打流感疫苗²²⁷，此種不具有強制性之 給付，即屬風險行政法於給付行政領域之樣態。原則上，此等給付因不具有強制 性，故並非對於人民之自由權利所加之限制。是以，除非該給付對於全國財政或 人力之分配有重大之影響，否則基本上此類行為並無正當性上之疑慮。故行政機 關基於風險預防，而以給付手段為之時，此等國家照顧責任之提前，並不至於產 生侵害人民權利之結果。

除給付行政領域外，風險行政法更多則係作用於干預行政領域。行政機關基 於風險預防，而對於人民可能提高或製造風險之行為予以限制或課予義務，以保 障人民之基本權利。就其保障人民基本權利之角度而言，此作為僅係國家在實踐 基本權所課予國家之保護義務，然而「保護義務」如同一雙面刃，在一個國家基 於保護人民而侵害其他人民之三角關係中，保護義務之範圍應小心謹慎地界定。

風險行政在干涉行政領域之作用，例如見於消費者保護法第 37 條規定：「直 轄市或縣（市）政府於企業經營者提供之商品或服務，對消費者已發生重大損害 或有發生重大損害之虞，而情況危急時，除為前條之處置外，應即在大眾傳播媒 體公告企業經營者之名稱、地址、商品、服務、或為其他必要之處置。」而傳染 病防治法第 37 條第 1 項：「地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實 際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：一、管制上課、集會、宴會或其 他團體活動。二、管制特定場所之出人及容納人數。二、管制特定區域之交通。

四、撒離特定場所或區域之人員。五、限制或禁止傳染病或疑似傳染病病人搭乘 大眾運輸工具或出人特定場所。六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。各機 關（構）、團體、事業及人員對於前項措施，不得拒絕、規避或妨礙。」此兩事

227行政院衛生著疾病管制局 100 年度流成預防接種計畫，2011 年 5 月。

- 144 -

例皆係屬於行政機關基於風險預防，為避免重大損害發生，而在該損害是否發生 仍不確定時（之虞），即採取相關限制人民權利之措施。此等樣態，即屬於風險 行政法於干涉行政作用之限制模式。

此外，行政機關基於風險預防，除對於人民可能提高或製造風險之行為予以 限制，亦可能課予義務，例如民用航空法第 37 條規定：無論是國營或非屬國營 之航空站皆徵收噪音防制費，該項費用優先用於民用航空器使用之航空站附近噪 音防制設施，其餘視需要，用於相關居民健康維護、電費、房屋稅、地價稅等。

此等樣態，即屬於風險行政法於干預行政作用之課予義務模式。

第三款、風險行政之回饋措施

根據文獻回顧中可以得知，鄰避情結的產生主要在於維護以下認知：房地產 價值、健康上的高風險感。對當地居民而言，房地產價值主要來自於交換價值，

交換價值主要為潛在的交易價格、是衡量該項財產的主要依據；其次，健康上的 高風險感則被視為影響該項價值的重要因素。風險成為當代社會一個重要的議題，

主要是因為風險來源已不單是面對自然災害所帶來的危害，新式科技發展與隨之 而來對於環境的各種衝擊，都引發新的風險課題。而爭議性科技法律議題要處理 的，往往不只是科技爭議本身，更在於風險與利益的比較與權衡，換言之，是風 險與利益、衝擊與商機之間的抉擇²²⁸。基地台設置之後，對於周圍民眾帶來的風 險是具有特定性與強制性的²²⁹，前款提到之風險行政法於干預行政作用之課予義 務模式中，風險製造者在法律上被課予回饋義務給風險承擔者，在本款將進一步 介紹類似強制性風險的規定，確認風險行政法之課予回饋義務已屬存在。

228牛惠之，預防原則之研究─國際環境法處理欠缺科學證據之環境風險議題之努力與爭議，台大 法學論叢，34 卷 3 期，頁 148，2005 年 5 月。

229相對於食品衛生的風險議題，如瘦肉精，民眾可以自行選擇判斷要不要購買，而影響層面為普 遍性。

- 145 -

一、污水處理廠回饋地方自治條例

由於公共污水處理廠具有臭味、噪音及振動等問題，影響民眾生活，長期以 可能造成附近居民健康上的問題，民智已開資訊充足的今日，公共污水處理廠周 圍居民常提出回饋訴求。目前已完成公共污水處理廠回饋地方自治條例制定之縣 市，包括台北市、高雄市、基隆市、台中縣及台中市，尚有桃園縣、宜蘭縣、新 竹縣及新竹市等縣市仍在立法中。以台北市為例，台北市政府工務局衛生下水道 工程處每年度按前年度台北市各污水處理廠實際處理污水量占全市實際總處理 污水量比例，計算前年度實收污水下水道使用費總額配屬各污水廠所占額度，並 依據前年度該污水廠平均每日處理污水量規模，依自治條例第三條第二項各款所 定範圍涵蓋級距應提列之回饋百分比，逐級統計回饋金額，編列次年度各污水廠 回饋地方經費²³⁰。各回饋區內各村（里）設籍人口數與所佔面積比例分配其回饋 金²³¹。回饋金使用應採公開透明方式，並訂定管理機制，對於回饋金使用用途，

以當地居民實際所需為主，包括：基層建設、身體健康檢查、教育補助、急難救 助、社區發展、污水下水道推廣等²³²，俟用途決定後，交由執行機關納入年度預 算執行之。

二、垃圾焚化廠回饋地方自治條例

鑑於焚化廠在處理垃圾的過程中，易生成灰渣及飛灰而污染周圍民眾居住 空間，亦帶來健康上的顧慮，焚化廠一直以來被視為鄰避設施，經長期周圍居民 抗議及爭取權益，已有諸多地方政府完成立法，對於污染製造者課予一定的回饋 責任。以台北市為例，台北市為辦理市政府環境保護局所屬垃圾焚化廠回饋廠址 附近相關地區，特制定「台北市垃圾焚化廠回饋地方自治條例」。焚化廠每處理 一公噸垃圾提列回饋地方經費新台幣二百元。每會計年度回饋地方經費額度以當 會計年度各焚化廠實際垃圾處理量為準。各會計年度相關地區未使用已繳庫之回

230臺北市污水處理廠回饋地方自治條例第二條。

231臺北市污水處理廠回饋地方自治條例第四條。

232臺北市污水處理廠回饋地方自治條例第七條。

- 146 -

饋地方經費，得依相關地區需求於其他會計年度編列。而回饋地方經費之分配，

環保局先分配百分之二十予焚化廠當地里，其餘百分之八十，以里為單位，並以 焚化廠建廠及營運後所造成之環境影響程度為權重分級分配之。

此外，對於回饋地方經費係用於於改善地方衛生、環境品質、人文建設及公 共設施之維護管理，建立地方特色，並以改善地方衛生、環境品質為優先。

三、機場噪音回饋金

由於機場飛機起降長期造成周圍民眾身體及心理的影響，終於在民國 88 年 6 月 2 日修正公布民用航空法第 37 條條文，國營航空站或非屬國營之航空站皆 徵收噪音防制費，並以該費用補償周邊住戶居民。惟目前航空站皆為公營，因此 關於居民回饋的相關規定目前僅訂有「國營航空站回饋金分配及使用辦法」。該 辦法第二條訂規定：交通部民用航空局所屬徵收場站降落費之國營航空站，每年 提撥其場站降落費之百分之八作為航空站回饋金。停徵場站降落費之航空站，民 航局每年編列與前項相同計算方式之回饋金預算，辦理回饋事宜。回饋之範圍係 經直轄市、縣（市）政府公告之各航空站周圍航空噪音防制區、特等航空站所在 地之鄉（鎮、市、區），對於仍受航空噪音影響而未公告噪音防制區之航空站，

其回饋金之回饋範圍，由航空站與所在地鄉（鎮、市、區）公所會同訂定之²³³。 回饋金的分配是以土地面積、戶口數、人口數、噪音量等為權重計算分配，同時 權重的設計有其一定的比例，例如：一級噪音防制區比二級噪音防制區比三級噪 音防制區等於五比二十五比七十²³⁴。由此可知，回饋金的分配與噪音的影響程度

其回饋金之回饋範圍，由航空站與所在地鄉（鎮、市、區）公所會同訂定之²³³。 回饋金的分配是以土地面積、戶口數、人口數、噪音量等為權重計算分配，同時 權重的設計有其一定的比例，例如：一級噪音防制區比二級噪音防制區比三級噪 音防制區等於五比二十五比七十²³⁴。由此可知，回饋金的分配與噪音的影響程度