基本權垂直效力的效用－弱勢保障的質疑

基本權受社會國原則、基本國策的影響而具有弱勢保障之內容，而弱勢保障 又高度仰賴立法機關的形成空間，然而立法機關是否能有效落實憲法所課以之保 障弱勢之義務呢，此涉及國家自主性的問題。

壹、國家與社會之關係

國家和社會之關係概念上可區分為國家集權論者（statist theory），和社會中 心主義（society center），前者認為，國家的決策是有自主性的；後者則認為是透 過外來的力量來決定的，例如社會階級、性別種族關係、經濟力量等。

德國的國家理論，大多延伸自官房學派和警察科學，官房學派(Cameralism) 代表著正面的改變、成長、確保公共利益、集體以及個人的幸福或普遍的福利。

官房學派的理論再現了貴族傳統，他們認為國家的目標是增加工作紀律、推定貿 易、經濟成長，以強化國家的財政；警察科學則是最初型態的社會政策，包含健 康照顧、教育、救濟窮人及處罰懶惰、無牌行乞，雖然 18 世紀後期 Joseph von Sonnenfels 和 Johann Stephan pütter，將警察（police）的目標、內涵限縮在國家 內部安全的保障，而排除了促進公共福利的面向，但社會政策，還是有一些面向 是著重於秩序⁸⁹，概念上兩者難以分離，例如有人認為，給予弱者幫助，係為避 免其製造麻煩，故社會政策的推行正是為了秩序的維持。在官房學派和警察科學 的理論發展之下，國家自主性的概念逐漸開始發展。

但國家自主性理論的集大成者，莫過於Georg Wilhelm Friedrich Hegel，Hegel 大大影響了國家集權主義和社會中心主義的論辯，Hegel 主張國家和市民社會，

有非常大的區別，國家是一個絕對的理性實體，因為他具有實質的意念⁹⁰，故國 家並不反映社會。真正的國家不是媒介，而是客觀精神之展現，是倫理理念之實 現。Hegel 強調政府官僚具有獨立性，認為官僚的目的是追求社會普遍的利益⁹¹， 但是依Hegel 之辨證法，個人之個別（特殊）利益包在普遍共通利益⁹²。Hegel 在 談論公部門和窮人的篇章中，更預示了社會國將是歷史需求下的產物，因Hegel 認為個人主義崛起後，個人和家庭的關係逐漸疏遠，家庭或宗族的角色式微。於 是國家自然承擔起照顧的角色⁹³。

89 Steinmetz, G., supra note 45, at 21.

90 HEGEL,G.W.F.&DYDE,S.W.,HEGEL'S PHILOSOPHY OF RIGHT,G.BELL §258(1896).

91 Id. at §205,§261.

92 Id. at.§184, §189.

93 Id. at §238-245.

社會中心主義，其中由以馬克斯主義為最，馬克斯主義先後描繪了三種不同 的國家社會關係，首先，馬克思主義認為，國家直接由資產主義控制 (Direct Capitalist Control)：這一派的學者認為，社會國是來自於資本主義、自由市場，

社會國的目的就是為了使資本主義變得更加可行。第二，國家受階級鬥爭的影響 (Social Democratic Theory)：這一派的學者認為，社會改革的推進，是因為階級鬥 爭，這派學說也闡釋了，管制者和中產階級對於動盪的恐懼。由此派學說來看，

我國利益團體的抗爭，亦對政府具一定的影響力。最後，馬克思主義者認為，國 家是代表理想的集體資本主義(Structuralist Neo-Marxist)，國家為的是資本主義長 期的利益，但國家並不直接受資本家給控制。例如，他們強調對年輕工人的社會 化和教育。這種大規模的勞動力剝奪，如果不是透過國家政策，是難以達成的⁹⁴。

在這論辯過程中，也有較中間派的主張，例如Max Weber 和 Otto Hintze 強 調國家和社會的相互影響，並認為透過社會政策，得以強化自身的自主性。Hintze 指出，一戰前，由於社會政策的擴大，國家對社會的影響力越來越大，而這個改 變可是來自於社會運動，所以國家會某程度的被市民社會影響，所以 Hintze 認 為，資本主義的經濟不可能脫離於國家、政治，國家和資本經濟也不可避免的會 相互關聯。Weber 則認為，社會政策不僅是為了經濟發展和社會正義，也是為了 國家權力的發展，兩者相輔相成、交互影響及鞏固。

本文認為，國家應有自己的價值取向，例如社會國為憲法基本價值決定，即 是國家一相當重要之價值取向，同時國家也應反映社會上不同的價值，但這種反 映並非機械性的全然照收，亦不得依不同的社會地位而有不同的反應力道。因民 主制度使然，國家一定會某個程度的受社會影響，也應當受社會的影響，而非在 雲端思考、在雲端決策。最後由國家統合各個不同的社會價值，再以國家自身的 價值取向來自主的作出決策。然而，棘手的問題在於，國家是否真具自主性而得 為公正的決策？或仍囿於（民主）制度設計或財政等其他因素的使然，而導致國 家仍受一定階級者－特別是社會上的優勢地位者－的把持，而難以正當程序公正 的決策？

國家固具某程度的自主性，也易(應)受社會的影響。但本文關心的是，於制 定（或不制訂）政策時，社會中哪些人對於政策的影響力較大？美國社會學者 George Steinmetz 學者指出，雖然社會政策是為了保障那些貧困的人，然而工人 階級對於形塑社會國的影響力相當低（minor player），早期民主制度發展不健全 時，導致這些人被排除於參與政策制定過程的因素包含，對於投票權的限制、脆

94 Steinmetz, G., supra note 45, at 25-29.

弱的國會體制、世襲的君王和他所指派的官僚、一些聲稱代表工人、女性、窮人 的政黨和利益團體⁹⁵。然而，現代民主國家發展至今，普遍投票原則多以落實，

國會體制也日漸健全，縱有世襲的君王，也多僅限於象徵意義，而無實權。然而 現代民主國家所面對的，可能不再是民主不健全的問題，反倒是民主制度本身的、

固有的困境。本文如下試圖以民主制度所衍伸的金錢政治、及多數決霸凌等問題，

作為當代國家自主性問題的切入點，提出質疑。

貳、金錢政治

金錢和國家的關係是多重的，早期國家尚未健全發展時，學者指出即便國家 對於政策有某程度自主性，但由於對稅收的依賴，國家被迫要推動資本主義，故 有學者指出，在資本主義中，因國家無法直接組織生產，僅能仰賴稅收，如果沒 有稅收，國家就會變的無能，所以為了能夠繼續運作，國家需促進私人的資本累 積，以充分的取得稅收⁹⁶。此雖亦涉及金錢與國家的關係，但如前所述，資本主 義、市場經濟所帶來效率，是社會主義無法取代的，故在當代國家自然仍有保存 的必要性。雖本文不質疑國家推行市場經濟，但進一步的問題在於，因市場經濟 而產生的經濟權力階級（例如資產階級、中產階級、無產階級），對於國家政策 的影響力為何？

在民主社會裡，任何一個政黨團體或個人，想要取得行政權（執政）、或立 法權，就需要選舉，而選舉需要金援。因此政治人物、政黨仰賴政治獻金，而金 錢豐厚的財團、優勢地位者比一般民眾更有餘力去捐贈政治獻金，以致於他們也 較可能使他們所支持的候選人或政黨當選，而這些他們所支持的候選人或政黨一 旦當選，就比較可能制訂出有利於他們的政策，如此使得優勢地位者利用金錢獲 得更多他們想要的、有利於他們的政策，而原本政治上的弱勢者卻無法透過政治 過程獲得他們需要的，反而在金錢政治的運作下失去更多⁹⁷，如此社會上不平等 的情形不僅未透過政治程序而修正，反而可能因為國家和財團的結合而更形嚴重，

國家某個程度的淪為馬克思主義者口中的「受資本主義操控的國家機器」，金錢 介入政治的情況更趨惡化的結果，將會嚴重影響民主政治的品質，且此尚屬合法 的遊說程序和合法的政治獻金，如是私下非法的暴力、黑金政治，其負面影響更 是深遠。如此，經濟暴力恐難以被扭轉，甚至被更加穩固及強化，進而轉換成政 治、權力上之暴力。

95 Steinmetz, G., supra note 44, at 4.

96 Steinmetz, G., supra note 45, at 29-30.

97 盛杏湲(2016)，〈民主政治〉，陳義彥主編，《政治學》，頁 146，臺北：五南。

以選舉而言，依目前我國的選舉文化，選舉需要之經費相當高，以第八屆立 委為例，依公民監督國會聯盟之統計資料，最高立委當選人的選舉收入為新臺幣 56,757,081，最低者仍有 7,333,800⁹⁸，如非取得金援或本身即為富家子弟者，恐 難加入選舉之戰局（這些人不僅在自身的利益，或自幼養成的價值立場皆和社會 優勢地位者較接近），反之，一般人民無閒錢得以捐獻，所得捐獻之額度亦難以 和大企業、大財團比擬。即便非選舉時期，而是一般的陳情、請願，老百姓整天 為了糊口疲於奔命，根本沒有時間、亦難有管道向政府建言，縱有機會向政府表 示意見，但如勢單力薄，恐亦難獲採納，相反的，資方有錢有閒，甚至能聘用學 者、買研究做為「客觀的」科學證據提供予政府，2018 年向資方一面倒的勞動基 準法修法，尤為顯例。

立法、行政和優勢地位者的關係曖昧，如立法和行政無法對於弱勢者給予基 本的保護，司法是正義的最後一道防線，許人民得向司法者請求基本權的保障適 用應為補救之道。

參、民主與少數

民主與獨裁、寡頭政治，從西洋政治哲學史來看，一直處於拔河的過程，現 代民主制度，則是二者拔河過後的產物：由多數決的方式選出少數人來處理國家 事務，也就是所謂的間接民主。民主制度所蘊含的多數決，除了顯現在選舉外，

也顯現在決策，國會的議事程序，要通過法律案、預算案，需要國會多數代議士

（立委）的同意，依據美國社會學者Michael Mann 的分類，當代民主國家⁹⁹，相 對於傳統國家及威權國家，其國家自主性，顯然較弱，因為在國家握有權力者，

（立委）的同意，依據美國社會學者Michael Mann 的分類，當代民主國家⁹⁹，相 對於傳統國家及威權國家，其國家自主性，顯然較弱，因為在國家握有權力者，