第六章 結論
第二節 結語
二、 基本國策與基本權
基本國策內容進步，且較社會國原則更清楚具體，然而其長期被視為方針條 款，而無實際效用，但近年來，基本國策對於國家的拘束效力已廣泛地被肯認。
更有學者進一步的將基本國策與基本權連結，使基本國策能填充基本權，使基本 權富有基本國策之內涵，亦使基本國策能間接獲致基本權的主觀效力。如下分述 之：
(一)基本國策的效力爭議
我國基本國策之規定，淵源於（抄襲自）德國一九一九年所制定之威瑪憲法，
德國學界對基本國策已建立之理論體系，對我國規定之詮釋與建構，應具有相當 之參考價值67。德國戰前的法學界，對於威瑪憲法中屬於類似我國憲法基本國策 性質規定，普遍認為只是一種對於立法者單純做出立法指示的方針條款，而不具
63 林佳和，前揭註 56，頁 410。
64 法治斌、董保城，前揭註 22，頁 92。
65 李惠宗(2012)，〈財產權〉，《憲法要義》，頁 284-285，台北：元照。
66 詹鎮榮(2006)，〈憲法基本原則:第六講—社會國原則責任主體、類型及界限〉，《月旦法學教 室》，第42 期，頁 54。
67 林明鏘(1997)，〈論基本國策－以環境基本國策為中心〉，李鴻禧教授六秩華誕祝賀論文集編 輯委員會（編），《現代國家與憲法－李鴻禧教授祝賀論文集》，頁1467，台北：月旦。
實質及直接的規範效力，爾後第二次世界大戰結束，德國於制定基本法時，遂有 意識地避免重新大量載入威瑪憲法中，不具實益的所謂方針條款。不過在此同時，
這一種方針條款卻也因戰後若干學者的努力而重獲新生，Hans Peter Ipsen 將傳統 的方針條款改稱「國家目標規定」，Urlich Scheuner 的理論更進一步主張，國家目 標規定的主要意義，在於具有法拘束的效力：此種類型憲法規範雖不若基本權利 一般同時賦予人民主觀法上的地位，亦即國家所有的機關與權力，命其依據規範 內容之指示行事68。
我國學者林明鏘亦爰引德國法學界之通說，認為基本國策乃是一種國家的計 畫任務，如果基本國策不具有任何效力，僅僅是一種道德上之訴求的話，則其功 能即根本無由産生，所以效力與功能乃互為表裏，不容割裂或漠視之。因而主張 基本國策乃是具有法拘束力之憲法規範，而這種法拘束力（效力），在三權分立 之權力機關中，乃是指具有拘束立法權、司法權（我國則含監察權）與行政權（我 國則含考試權）之效力69。按基本國策規定通常具有概括性以及模糊性之特徵，
所以立法者於此負有義務，將該憲法條款進一歩加以具體化成現實化；再者，基 本國策對行政權亦具有拘束力：行政權於執行法律、解釋法律或為行政裁量時，
皆應受基本國策內容之拘束，只是在實際運作上，因為基本國策規定過於簡短扼 要，所以很少做為行政權執行法律、解釋法律或行政裁量權之基準，但基本國策 具有拘束行政權之效力，卻不容否認；最後，基本國策規定對司法權具有拘束力：
從理論上而言，基本國策之規定對於法院裁判（含憲法裁判）亦會產生部分之拘 束力；可是，在實務上因為基本國策條款規定，一般過於簡單，所以也很少做為 法院裁判或法律解釋之基準70。
目前，「國家目標規定」具法拘束力之主張，業已廣受肯認。就其實際上對 立法、行政、司法權所產生的效力來看，基本上和基本權的客觀效力相同，對國 家機關有法上的拘束力，國家在其權責範圍內，有義務實現憲法精神。但礙於林 明鏘教授該文作成於1997 年，其認為基本權過於簡扼，因此對於行政、司法的 作用較不顯著，然而，立法者雖是職司憲法基本權的首要先鋒，但普遍追求正義 公平之法律，適用於個別事件時，可能反而發生不符正義公平之結果，因此行政 機關對於不確定法律概念的解釋、行政裁量的運用尤其重要，尤其對於政府專業 要求日高，仰賴行政機關作為判斷決策者日多，其是否遵從基本權意旨行事，亦 是個案能實現基本權精神的決定性關鍵。
68 林明昕，前揭註 22，頁 6-7。
69 林明鏘，前揭註 67，頁 1475。
70 林明鏘，前揭註 67，頁 1476-1477。
另參上述之說明，法官對於社會國之實現，亦為至關重要的角色，其透過解 釋、適用法律甚至法的續造來實現憲法，大法官更有引導其他憲法機關履行其義 務之權責，舉例來說，司法院釋字第649 號解釋，大法官以憲法第 155 條後段規 定：「人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與 救濟。」以及憲法增修條文第10 條第 7 項規定：「國家對於身心障礙者之保險與 就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助，應予保障，
並扶助其自立與發展。」揭櫫扶助弱勢之原則，引導其他憲法機關應就適合視障 者從事之職業予以訓練輔導、保留適當之就業機會等促進就業之多元手段採行具 體措施，並應對按摩業及相關事務為妥善之管理，兼顧視障與非視障者、消費與 供給者之權益，且注意弱勢保障與市場機制之均衡，以有效促進視障者及其他身 心障礙者之就業機會，踐履憲法扶助弱勢自立發展之意旨、促進實質平等之原則 與精神。故無論基本權、或基本國策對於行政或司法的法拘束力之重要性，不言 而喻。
基本國策具客觀效力迄今爭議應已塵埃落定，但進一步的問題在於，如果國 家未履行基本國策之內容，人民得否以訴請求之？換句話說，基本國策是否具有 主觀效力？我國憲法中，普遍承認具有主觀效力者，為基本權。學說上大多認為 基本國策非屬權利，故並不具有主觀效力，吳庚教授、陳淳文教授即謂，作為請 求救濟依據者，應以「憲法上所保障的權利」為限，不及於基本國策條款。林明 鏘教授亦以此作為基本權和基本國策的區分：基本國策乃係客觀的政策指示，本 質上缺乏主觀的權利性，人民不得僅憑基本國策之規定，而要求實現其主觀權利，
所以在權利位階上係居於第二階層之權利人民如果要實現其主觀權利，常常必須 再依賴其他憲政原則之規定（例如：平等原則）始可達成其目的。71。李惠宗教 授亦表示，國家目標條款的性質為客觀法規範，為追求某個已經具體化的公共利 益，課予所有國家機關一定的作為義務，但個別人民並不因此取得請求依據。雖 基本國策中第152 條、第 159 條、第 160 條、第 161 條、第 165 條，皆有過是否 具主觀效力之討論，然學說見解皆為否定72。普遍而言，我國學者皆否認基本國 策本身即具有主觀效力。
(二)基本國策填充基本權
但基本國策對於社會弱勢權益有相當大的著墨，是憲法保障弱勢相當重要的 篇章，雖基本國策普遍被認為沒有主觀效力，然而其對基本權具有「填充」作用。
71 林明鏘，前揭註 67，頁 1469。
72 詹鎮榮，前揭註 17，頁 40；李惠宗(2009)，〈基本國策〉，《憲法要義》，頁 458-459，台北：
元照。
如同林明昕教授所言，蓋基本權利之功能，本具多樣性；而各種通說已經公認的 功能中，其具體內涵在各種基本權利的人與物之保護範圍內又分別為何，尤其眾 說紛紜。此際，姑不論這些錯綜複雜的基本權利之功能面向及其具體內容，在個 案中，如何因應系爭基本權利的不同性質，時代與社會因素等的不同考慮而作出 不同判斷，從憲法的規範面得以明白確定者，則是憲法中的各基本國策條款，只 要 其 規 範 內 容 與 系 爭 基 本 權 利 的 人 與 物 之 保 護 範 圍 具 有 事 物 關 聯 性
（Sachzusammenhang），即得作為該基本權利的最基本之功能內容選項73。準此，
雖基本權的功能已相當完備，在概念上應得導出許多基本國策之內涵，然基本權 畢竟具備高度抽象性，國家積極義務的要求往往不甚具體，如能仰賴基本國策的 填充，使上述基本權功能之可及範圍能更加具有血肉，定更有利於基本權之具體 實現。但概念上來說，基本國策和社會國原則作用於基本權不同的是，社會國原 則會有「擴大」、「限縮」基本權範圍的效果，但基本國策只是填充基本權的內涵，
並不會有改變其範圍的效果，應予辨明。
另一方面，如基本國策的內涵，得以填充基本權，基本國策化身為基本權之 內涵後，也可以使基本國策間接獲致基本權的功能與效力，此亦可彌補目前普遍 認為基本國策不具主觀效力之缺憾，誠如林明昕教授所言：因為基本國策對於基 本權利發揮填充作用時，相關的基本國策內涵已同時轉化為被填充之基本權利的 保護範圍予功能，其既為基本國策，同時又為基本權利。準此，吾人又何能在一 方面已肯認基本權利之功能可能（部分）具有主觀法地位同時，卻又另一方面否 定已成為基本權利之一部分的基本國策也可能具備主觀法之性質？74，舉例來說 憲法增修條文第10 條 7 項：「國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之 建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助，應予保障，並扶助其自立與發展。」
規定，或可分別透過健康權、行動自由、工作權、生存權、平等權等基本權之填 充，來獲致主觀權利。
73 林明昕，前揭註 22，頁 32。
74 林明昕，前揭註 22，頁 34。
綜上，憲法基本價值決定、基本國策與基本權所交織而成的功能與效力，以下圖 代為簡述：
第三節 基本權垂直效力與弱勢保障
基本權垂直效力是指，基本權對於國家產生之拘束力。本文基本權水平效力，
主要為保障弱勢者而發，然而基本權弱勢保障的精神，目前主要係透過基本權垂
主要為保障弱勢者而發，然而基本權弱勢保障的精神，目前主要係透過基本權垂