第二章 多層級治理與歐盟
第四節 多層級治理在歐盟的實行現況
由上述多層級治理概念的發展與其主要論點之討論，我們可以得知在多層級 治理的架構下，歐盟是個由「超國家／國家／次國家／跨國家」四個層級所組成 的複雜互動體系；同時，由於超國家機構與次國家行為者日漸分享政策決定權，
使得會員國中央政府不再壟斷決策權。本節主要在介紹多層級治理之下歐盟運作 的機制，以說明多層級治理在歐盟落實的現況。
壹、歐盟多層級治理體系之架構
陳瑞蓮（2006）認為區域經濟發展不平衡的問題，一直是歐洲整合過程的難 題，主要表現在五個方面：第一、農村地區發展緩慢，形成落後區域；第二、不 少老工業地區逐漸衰敗，成為蕭條區域；第三、部分地區擁擠不堪，變成膨脹區 域；第四、會員國之間和會員國內部的跨邊境地區之基礎設施和環境問題日漸突 顯；第五、芬蘭以及瑞典北部人口稀少的北極圈地區，發展緩慢，處於歐盟的邊 緣區域。
為了解決上述的問題，歐盟首先建構了多層級、網狀治理的區域協調體系。
如同Kohler -Koch 等人所指出，歐盟已經不是多層級治理模式的「三明治」體系，
而是一種多層級、組織間的網狀治理體系（顧俊禮等譯，2004）。因此，茲將以 歐盟區域政策之運作來探究歐盟多層級治理之運作架構（陳瑞蓮，2006）：
一、垂直方向的運作體系
在垂直方向上，歐盟形成了超國家、國家、地方等多個層級的區域協調體系，
實現了各個層級的權利平衡和利益表達機制的暢通。
就超國家層級而言，歐盟針對成員國之間日益嚴重的區域問題，在其最重要 的三個機構，即執委會、部長理事會和歐洲議會（European Parliament）中，設 置了許多專業性機構和諮詢性機構。
歐盟三大機構透過其下屬單位，與其他層級進行區域協調：（1）執委會內設 的第16 事務部（D-G16）（即「區域政策事務部」），專門負責區域政策與歐盟成 員國間凝聚（cohension）方面之事務。（2）部長理事會下設區域政策委員會，任 務為推動歐盟區域協調的發展。（3）歐洲議會下設 20 個常務委員會，其中的區 域政策委員會、交通與旅遊委員會、環境和公共衛生與消費者保護委員會均與區 域協調問題密切相關。另外，歐盟區域委員會（Committee of Regions）為歐盟的 諮詢性機構之一，由歐盟各會員國的區域或地方代表組成，為一代表次國家層級 利益的機構。區域委員會主要目的在使各會員國的所有區域與地區的權力機構，
皆能進入歐盟決策體系。此外，區域委員會對於拉近歐盟與歐洲人民間距離有重 大貢獻，不僅能在公眾中散佈歐盟的資訊，同時藉由聽取公眾意見，使歐盟的決 策者得以瞭解和吸收地方代表對地方問題的觀點和主張。
在歐盟區域政策制定及協調的過程中，會員國居於第二個層級，其一般皆擁 有一套區域政策，同時接受歐盟區域政策的協調和整合。各會員國區域政策的主 要是由議會掌握，如：批准或否決援助措施、獎勵措施、區域設計，也包括批准 成立或取消特定管理機構等。歐盟會員國政府區域協調機構主要有兩種模式，一 是國家的區域政策由專門的機構來實施，例如：義大利的南方局。這些機構擁有 自己獨立的預算，統一行使國家區域協調發展的公共管理功能，地位相當於部級 機構甚至超越部級機構；二是由中央政府的相關部門介入區域中的經濟發展、基 礎設施、環境保護、人力資源開發，如英國、丹麥、德國等。
然而，近年來會員國的地方政府在歐盟的地位和影響力與日俱增，次國家層 級的因素也已成為歐盟區域協調體系中的一個重要部分，因而增加超國家層級與 次國家層級的對話機會。次國家層級興起的因素，一方面是因為地方政府在這些 國家具有明確的憲法地位，其權利不能隨意受中央政府的侵犯和剝奪；另一方面 則是受區域主義的影響，使得地方分權和地方治理運動在這些國家蓬勃發展。次 國家層級參與歐盟區域決策的管道主要有：（1）在地方層級相應設立區域政策機 構，例如：英國在地方政府部下設立區域發展委員會；法國在各大區均設有區域 經濟委員會。（2）多數會員國地方政府在歐盟總部布魯塞爾設立辦事處和代表。
例如：德國所有的邦、法國和西班牙的大多數地區以及英國的大約15 個地區、
郡和城市都在布魯塞爾設立了辦事處。這些機構的任務包括遊說、收集資訊、與 有關官員和決策者建立關係並保持聯繫、以及作為歐盟與地方的仲介橋樑。（3）
在部長理事會討論的問題若屬於該會員國地方政府管轄範圍時，該國就會由地方 政府的代表出席會議。
二、水平方向的運作體系
在歐盟水平的運作體系中，為數眾多的區域協調組織，在整個區域協調政策 的制定、執行和回饋過程中扮演重要的角色，日益彰顯出公共部門、私營機構與 第三部門的「合力」作用。換言之，歐洲整合並非僅是一種政府間制定條約的事 務，更是一種社會進程（Kohler –Koch, 2005; 引自陳瑞蓮）。在歐盟區域政策協 調過程中，跨區域組織、銀行、利益團體、政策聯盟、政黨、公共輿論等皆為重 要的影響力量。
歐盟現有 300 多個區域政府和 40,000 多個地方政府，這些區域政府和地方 政府多數不僅在歐盟總部有派駐機構，且彼此間有著廣泛的橫向聯繫和合作，組 成各種類型的跨區域組織，如區際規劃委員會、大都市區合作委員會等等。
此外，歐洲投資銀行（European Investment Bank，簡稱 EIB）的地位亦不可 或缺。EIB 主要是利用成員國的捐款和從國際資金市場獲取的借款，為歐盟各國
的投資專案提供貸款和貸款保證。由於其投資方向和歐盟區域協調政策方向相當 一致，使EIB 在解決地區發展差距上發揮著重要作用。
最後，歐盟的區域協調過程，實際上也是跨國家層級發揮影響力的時機。大 量的社會性利益團體、商業性利益團體、工會聯盟和環保團體，如民間的區域協 會，法國、德國和愛爾蘭的農場主人協會、歐洲企業家聯盟、歐洲商會、以及義 大利商會等，皆在其中扮演著各自的角色，表達出自身的利益訴求。同時，由於 各個利益團體間存在複雜的跨國網路關係，一旦借助跨國網路，這些利益團體在 區域協調政策制定之不同層面上皆可發揮影響力量。另外，政黨和公共輿論也在 歐盟區域協調體系中發揮著重要的作用。歐盟執委會在2001 年 7 月發表的白皮 書中對歐洲治理進行了界定，目的在使歐盟更接近歐洲公民、使歐盟更有效、增 強歐洲的民主，以鞏固機構的合法性（Franz Schausberger, 2005; 引自陳瑞蓮，
2006）。然而，上述目標的實現，則有賴於各國政黨和公共輿論的積極參與。
貳、歐盟多層級治理的實行現況
針對歐盟整合過程中，會員國的政策權力轉移至歐盟超國家組織的情形。
Schmitter（1996b）根據 1970 年 Lindberg 和 Scheingold 所發展的概念架構，分析 歷次條約修正內容中的政策管轄權，並加以歸類，從所有決定皆落在會員國（1 點），到所有決定皆落在歐盟（5 點）予以適當評分。如表 2-6 所示（詳見頁 39），
28 項政策之決定權在 1950 年全數操控在會員國手中，但到了 2001 年，如果確 實履行歐盟各項條約規定，則無任一項政策是完全由會員國獨享決策權力。除了 能源、醫療衛生、社會福利、公民參與，及警察和公共秩序等五項政策的大部分 決定權仍由會員國掌控外，其他的政策要不是由歐盟的超國家組織和會員國共同 決定，就是由歐盟的超國家組織的決定來負責。此外，我們可提出一些有關歐盟 政策活動之數據來間接說明會員國的政策制定權已移轉至歐盟此一超國家組織
（詳見頁40，表 2-7）。
由表2-7，我們可以看見幾項明顯變化，分別是歐盟機構具有約束力之決定 數目增加，歐盟組織功能逐漸分化，及歐盟內部活動日益頻繁，顯示歐盟已逐漸
取得原屬於會員國之政策權力，而產生權力轉移現象。首先，在歐盟機構具有約 束力之決定數目增加方面，歐盟部長理事會所作具有約束力之決定從1960 年的 10 個，增加至 1994 年的 468 個，顯示部長理事會之影響力日增；歐盟執委會所 作具有約束力之決定從1960 年的 6 個，急增至 1994 年的 2,461 個。其次，在歐 盟組織功能分化方面，功能理事會的數目由 1960 年的 7 個，增加至 1994 年的 21 個；理事會旗下的「工作小組」在 1962 年僅有 10 個，但到了 1994 年已增加 至 263 個；歐盟層級下的委員會和次級委員會的數目從 1975 年的 93 個增加至 1996 年的 409 個；及執委會僱用的 A 級公務員數目自 1961 年的 521 位增加至 1994 年的 4,682 位，顯示歐盟之功能日益分化化。最後，在歐盟內部活動頻繁方 面，理事會的「工作小組」及「常駐代表委員會」召開會議的節次從1960 年的 602 次增加至 1994 年的 2,789 次；在歐盟登記的利益團體數目則從 1960 年的 174 個增加至1995 年的 1,998 個。
表2-6 歐體及會員國之政策議題及其權威層級之分布
1950 1957 1968 1970 1992 2001
Ⅰ. 經濟相關議題
5=所有政策決定權由歐體掌握 資料來源：Schmitter (1996b: 125-126).
表2-7 歐體超國家組織 1975-1994 之政策活動
資料來源：引自黃偉峰（2003：307）。
由表2-6 及表 2-7 可以看見歐盟超國家組織的職權擴充、組織分化和活動日 漸頻繁的現況。我們更從這些現象感受到歐盟已經逐漸成為「政治爭論」（political contestation）的場域，以及利益團體競逐的目標，此意謂著歐盟超國家組織之職
加，跨國家層級與超國家層級互動日益頻繁。
本章小結
本章首先探討歐洲整合理論，從新功能主義、政府間主義到多層級治理的演
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