歐盟高等教育之整合：多層級治理觀點

本節將以多層級理論為分析架構，探討與分析歐盟高等教育整合各項新制度 在超國家、國家、次國家和跨國家層級下的實行現況與互動情形。本研究將各層 級的內容與適用範圍定義為：超國家層級意指歐盟相關機構；國家層級為各國中

央政府；次國家層級為大學、高等教育機構與各國地方政府（較多層級治理定義 之次國家為各國地方政府之範圍廣，原因在於，大學和高等教育機構層級本就在 國家層級下，又兩者皆屬高等教育的參與者，故擴大定義之範圍）；跨國家層級 則為跨國性的高等教育組織。

壹、學制改革

一、超國家層級

各國教育部長在「波隆那進程」的各次會議中，通過並確立未來歐洲將採取 兩階段學制，以使歐洲各國學制更為容易辨認與比較。其中，更於2003 年柏林 會議時，加入博士階段作為第三階段的學習過程，使歐洲開始進入三階段學制時 期。

二、國家層級

在「歐洲大學協會」（European University Association, EUA）2003 年所發佈 的「2003 年歐洲高等教育區域現行趨勢」（Trends 2003: Progress towards the European Higher Education Area）報告中，顯示大約 80%參與「波隆那進程」的 國家已經修法準備改革高等教育學制為學士與碩士兩階段制，且許多政府也已訂 立實施新制的最後期限。歐盟執委會文教執委雷汀女士於 Graz 參加歐洲大學協 會舉辦歐洲地區高等教育機構大會提到（Reding, 2003: 2）：

幾乎所有簽約的國家，都已法令通過採用兩階段學制，不過光是法令通過還是不 足，有些國家，法令允許新舊學制半永久共存，反而導致更多混淆，我敦促這些 國家能重修政策，波隆那進程不能以表面形式實施，而須全面性實施，如果不這 樣地話，波隆那進程只會讓歐洲高等教育比以前更糟。

然而，歐洲國家之所以採取「3+2」模式的兩階段學制，除了為促進歐洲內 部的學生流動外，更是著眼於國際高等教育市場的龐大商機，期盼藉由學制的調

整，擴大歐洲高等教育對其他國家或地區的吸引力（戴曉霞，2006）。

此外，在三階段學制的實行方面，自2003 年柏林會議確立博士學位為學位 架構的第三階段後，至2007 年 5 月止，在 45 個「波隆那進程」的簽署國中，除 了3 個國家或地區外，幾乎所有簽署國均已建立「三階段」的學位制度，即學士、

碩士和博士三層級的學位架構。此三個例外情形，一是安道爾（Andorra），該國 對是否建立三階段學制仍存有爭議；二是比利時德語區（Germany-speaking Community of Belgium），由於該地區高等教育的機會有限，因此無法建構三階段 學制；三是瑞典，因在瑞典只在某些特定的學科或學程才有三階段的學位架構（楊 瑩，2007b）。

三、次國家層級

《波隆那宣言》通過後，簽署的歐洲國家便開始著手進行學制改革，同時要 求各大學配合新學制的實行。 以 2003 年 EUA 發佈的《2003 年歐洲高等教育區 域現行趨勢》調查報告而言（EUA, 2003），目前已有全部參與國家之 53%高等 教育機構已推行或正在推行學士與碩士兩階段新學制；而法國甚至更已有七成以 上的大學開始在政府的積極推動下，順應歐盟高等教育整合之潮流而全面或部分 採取三階段的新學制，顯示歐盟高等教育整合已有初步成效（Bologna Process, 2005a）。

四、跨國家層級

在《波隆那宣言》簽署通過後，一些跨國性的高等教育組織便積極參與「波 隆那進程」相關行動方案的執行。其中，以f、「歐洲學生國家聯盟」（National Unions of Student in Europe, ESIB）（ESIE 已於 2007 年 5 月更名為 Europeans Students’

Union, ESU）、「歐洲高等教育機構協會」（European Association of Institutions of Higher Education, EURASHE）三個組織最為重要。這些跨國組織在歐盟品質保 證機制的建構過程中，除提供諮詢，也發展行動方案。舉例而言，EUA 發表的 Graz 宣言（Graz Declaration）以及三次的高等教育學習結構趨勢報告，都與整個

波隆那進程所提出的教育流動、品質保證合作、學位制度與架構、及學分轉換制 度等政策方案密切相關（王保進、郭玟杏，2005：38）。因此，使得跨國家層級 在歐洲學制改革的過程中擁有一席之地。

貳、學分制度與歐洲文憑架構

一、超國家層級

2005 年 5 月，參與柏根會議的教育部長們通過歐洲文憑架構，並致力於建 立各國的「國家文憑架構」；歐洲文憑架構將對如何評量學習提供共同了解的參 考標準，為基礎技能至博士程度之每一階段的學習，提供一個類似歐洲學分轉換 制度的學分表。自現在至未來的幾年，在更大的歐洲地區，學生、高等教育機構、

家長與雇主將談論有關學習成果（即畢業生在完成學位時事實上可以做什麼）及 能力（Europa, 2005b）。因此，歐洲文憑架構的建立將有助於學生交流與促進眾 多不同學位制度的認可，並為雇主提供更易了解的文憑學歷。

二、國家層級

為了科學衡量學習進度和配合歐盟高等教育整合運動，歐盟一些國家近年來 實行ECTS 取代傳統的學年制。ECTS 之計算方式除了學生上課出席時數外，尚 包括參加大師班、實習、研究班、工作及實務經驗、各種資格考試以及個人投注 學習時數（於圖書館或於個人寓所）等（駐西班牙代表處，2006），每一個ECTS 學分大約相當於25 至 30 個小時的學習時數。因此，施行 ECTS 將可較真實反映 出學生努力之成果。

歐洲教育資訊網（Eurydice）在所出版「歐洲高等教育結構－波隆那進程」

（Focus on the Structure of Higher Education in Europe 2004/05: National Trends in the Bologna Process）此一報告中，說明波隆那進程在所有國家合作創造歐洲高 等教育區域的進展程度如何，該研究報告主題反映波隆那進程的主要特徵即實施 三階段學制、歐洲學分轉換與累積制（European Credit Transfer and Accumulation

System, ECTS）、文憑補充說明文件（Diploma Supplement）、以及提高品質保證 的措施。在此報告中可以發現，在約30 個國家之中，歐洲學分轉換與累積制度 已被推行使用為學分轉換與累積的目的（Eurydice, 2005）。

在各國高等教育文憑架構的建構方面，在柏根會議通過「歐洲文憑架構」時，

各國教育部長決議希望各國所建構的國家文憑資格架構能在2007年開始運作；因 此，將「績效清查」列為2007年5月的倫敦會議召開前之工作項目，要求各國將 其品質保證機構建置與執行情形，以及各國所建構的全國文憑資格架構執行情 形，均列為檢視清查的要項（楊瑩，2007b：56）。

三、次國家層級

由於參與「波隆那進程」的各國政府大多數對於採取「歐洲文憑架構」與「歐 洲學分轉換與累積制」有正面回應，且著手進行相關制度的變革與實行；而在國 家積極推動與要求下，使得歐洲各國許多大學和高等教育機構逐漸開始採行歐洲 所認同之新標準與架構。

四、跨國家層級

除了歐盟和各會員國政府外，跨國性高等教育組織也開始參與「波隆那進程」

相關行動方案的執行。其中，以EUA、EURASHE 和 ESIB 最為活躍與重要。舉 例而言，ESIB 於 2001 年發表 Brussels 學生宣言，對於學位制度與架構、及學分 轉換制度等政策方案的建立提供相關建議（王保進、郭玟杏，2005：38）。

参、高等教育品質保證機制

一、超國家層級

為促成歐洲各國在高等教育品質保證的合作，歐盟在2000 年建置 ENQA，

主要負責交換歐洲高等教育機構有關品質評鑑及保證的資訊、經驗及典範，以及

推動彼此間品質評鑑與保證方面的合作。2004 年，ENQA 更名為「歐洲高等教 育品質保證協會」（簡稱仍為ENQA），不但功能更受重視，更直接擔負起建立歐 洲文憑架構（European Qualifications Framework, EQF）之責任。2005 年，「柏根 會議」中，與會教育部長不但接受由 ENQA 提出的「歐洲高等教育區內品質保 證標準與指導原則」（Standards an Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area）報告書所載明的標準與原則，更提出未來將在歐盟創設

「歐洲品質保證登記局」（European Register of Quality Assurance Agencues, ERQAA），並引進 ENQA 所建議的全國性高等教育品質同儕檢視模式（peer review model）（楊瑩、楊國賜、張倍禎，2006；楊瑩，2007a）。

二、國家層級

歐洲各國自1990 年代起陸續建立起全國性的品質保證機制，以提升該國高 等教育品質，包括德國、義大利、挪威、芬蘭、西班牙和奧地利等國皆已正式設 置全國性的高等教育品質保證機制（van Damme, 2002）。然而，在全球化的脈絡 下，單純的國家層級品質保證機制，已無法因應國際的競爭與挑戰（Vanderpoorten, 2003）。因此，在國際化的環境下，建立國際性的高等教育品質保證機制，便成 為歐洲各國所關注之焦點。

1998 年，《索邦宣言》建議歐盟各會員國應該建立具有共通性的高等教育品 質保證制度。1999 年，簽署通過的《波隆那宣言》則呼籲歐盟各國應合作建立 一個易辨識且可跨國比較的高等教育評鑑制度，以便達成2010 年建立「歐洲高 等教育區」之目標。

然而，歐盟在推動高等教育品質保證機制上，並未要求會員國皆使用相同的 評鑑方法，而是共同發展出一套高等教育品質保證的標準、綱領和程序，使各國 能在「異中求同」（Unity in diversity）的前提之下，採取不同的品質保證方法卻 遵循相同的標準和程序，以因應各國特色，進而建立自身的高等教育品質保證機 制（呂美嫻，2006）。整體而言，目前歐洲國家所採用的高等教育品質保證方法，

包括：「評鑑」（evaluation）、「認可」（accreditation）、「審核」（audit）和「標竿

化」（benchmarking）等四種，而其所關注面向（評鑑對象）則包括「機構」

（institution）、「學程」（programme）、「學科」（subject）和「主題」（theme）等 四類（引自楊瑩，2007a；王保進、郭玟杏，2005：42）（見表 4-6）。由表 4-6 可 知，歐洲國家品質保證機制目前是以機構和學程的評鑑與認可為主。

資料來源：王保進、郭玟杏（2005：43）。

三、次國家層級

理學門的品質保證方法的規劃（van Damme, 2002）；英國、蘇格蘭、義大利、葡 萄牙、法國和拉脫維亞五國則共同進行歷史學門的評鑑（ENQA, 2003）。

理學門的品質保證方法的規劃（van Damme, 2002）；英國、蘇格蘭、義大利、葡 萄牙、法國和拉脫維亞五國則共同進行歷史學門的評鑑（ENQA, 2003）。