歐洲整合理論的演進

在探討多層級治理前，須先對歐洲整合的理論進行討論。首先，將對整合理 論產生的背景做說明；其次，將針對各種主要整合理論架構之觀點及分析方式進 行探討，藉以確立多層級治理作為本研究理論架構之適切性。

壹、整合理論的起源與概念

整合理論（Integration Theory）是 1950 年代西方學界為了研究區域整合而建 構的理論體系（吳新興，2001）。整合理論具有以下幾項核心概念（李佳霏，2003：

26-27）：

一、 不同國家或區域之間政治整合的過程是漫長而漸進的，必須要有耐心。

二、 整合理論的研究並不十分在意整合的「最終狀態」而較重視整合「過程」的 研究。

三、 「和平改變」以及「自願地合併」乃是國際整合成功的先決條件。任何參與 整合的國家企圖以武力介入整合的過程，都會違反整合理論。

四、 強調「菁英份子」在整合過程中所扮演的角色，因為他們相信菁英才是發動 政治整合的要角，社會大眾的意識是可以被影響與改變的。

五、 強調外部因素對於區域性政治整合的成敗具有相當的重要性。

六、 參與整合的國家終將成立相關的機構來處理整合過程中日漸增加的交易量，

以及所衍生事務性與功能性的問題。這些機構也必須肩負起談判溝通的責任。

七、 整合理論不但研究成功的個案，也研究失敗的案例。因此整合理論亦有非整 合的意涵。它不但研究各國如何趨「統」的歷程，同時也觀察如何趨「分裂」

或「獨」的過程。

貳、歐洲整合的主要理論

歐洲整合自1950 年代左右開始，至今已有超過 50 年的歷史。如同 W. Wallace

（1990: 10）所言：「當歐洲整合過程越來越複雜時，重建一個可被接受的概念架 構也愈顯重要」。因此，在整合的發展過程當中，許多學者試圖去找尋一個中心 觀點或理論架構來解釋整合過程及決策模式，藉以建構出一套適合的整合理論，

這些理論主要包括：功能主義（Functionalism）／新功能主義（Neo- Functionalism）

／超國家主義（Supranationalism）、新現實主義（Neo-Realism）／政府間主義

（Intergovernmentalism）／自由派政府間主義（Liberal Intergovernmentalism），

以及多層級治理，以下將針對此三種理論派別之論點及主張進行探討。

一、功能主義／新功能主義／超國家主義

功能主義是最早開始研究整合過程的學派。早在1943 年，英國功能主義學 派學者Mitrany 於《可運作的和平體系》（A Working Peace System）一書即指出，

為了要斷絕國家以訴諸戰爭的方式解決爭端，應該將有關物質需求的事務排除在 權力政治外並予以國際化。Mitrany 並進一步預測，以「功能」為取向的「超國 家國際組織」將逐漸取代以「主權」或「領土」為取向的「國家」（盧倩儀，2003）。

因此，功能主義主張，國際體系內急遽增加的社會、經濟問題，已無法單獨由民 族國家予以有效地解決，跨國界的重要事務必須交由國際組織來接管（許鼎文，

2004）；整合的最佳途徑，正是透過跨國界的經濟力、社會力的自由流動來達成

（洪丁福，1996：130-131）。此種民族政府與國家角色的退化，意味著國家的衰 微（郭秋慶，1999）。另外，功能主義將整合視為一個「由下而上」的過程，在 此過程中，公眾的態度將隨著跨國家功能組織的合作而逐漸增加其對整合的看法

（張亞中，1998）。針對功能主義的觀點，我們可以理解：

就功能主義者而言，歐洲的各主權國家勢必也會以富裕與安全作為其長遠的功能 性目標，為達成此目標，則必須進行區域與超國家組織的合作，並將其制度化，

而最終整合完成。此種靠著經濟整合，進而自動擴展至其他領域的整合途徑，即 為功能主義對於歐洲整合的論述（許鼎文：8）。

然而，功能主義面臨到一些批評。首先，互賴的體系並無法降低國家間的爭 端，功能性的整合反而有可能使兩國間的議題政治化，並減低各國的合作意願。

其次，要從技術層面的合作達到轉移人類效忠對象的目的，實在相當困難（張亞 中，1998：15-16）。最後，正如 Ernst Haas 所言，功能主義主要的問題在於過分 低估「政治」的複雜性，以及「權力」對政治人物的吸引力（盧倩儀，2003）。

針對功能主義的不足之處，繼而有新功能主義的產生，來為功能主義理想化的假 設作一修正。

新功能主義出現在歐洲煤鋼、原子能以及經濟三個共同體相繼設立的 1950 年代末期。新功能主義是由Haas（1958）和 L. Lindberg（1963）所發展出來的。

基本上，新功能主義和功能主義均致力於促進經濟繁榮，只是功能主義僅著重技 術的、社會與經濟福祉的功能，而功能主義則採取多元主義的觀點，認為在整合 過程中，各個利益團體都能得到不同的利益滿足（許鼎文，2004；張亞中，1998）。 再者，就功能性的整合過度發展可能產生的負面外部效果（議題政治化、合作意 願降低），須以加強政治意願來排除，在此過程中，政治菁英扮演關鍵的角色。

因此，Haas 認為國家間的整合，並非基於人道關懷或是政治領導者的意志力，

而是只有在各國政治菁英相信彼此有共同利益存在時，整合才會發生（盧倩儀，

2003：70；Haas, 1958）。

最後，Haas 指出，當整合過程一但啟動，便會導向其他領域的整合。此種 推進的動力即為Haas 所稱的「外溢效應」（spillover effect）。外溢的概念是新功 能主義的核心觀點，即「一個政策領域的整合行動往往會導致鄰近及相關政策議 題整合的需要」（張亞中，1998；盧倩儀，2003；Haas, 1958）。就如同 George 所

指出的：

外溢的過程乃是一些具有民族性的政治演員被說服轉移他們的忠誠、政治活動與 理想到新的與更大的中央，由此中央機構擁有或要求對先前的民族國家的管轄，

期間民族社會上的經濟與政治菁英，在接受直接發放薪津的過程中被社會化了，

而且經濟發展的繁榮結果，被期待溢向草根（引自郭秋慶，1999：423）。

雖然新功能主義對解釋歐洲整合過程有貢獻，但也非無缺失可言。整體而 言，新功能主義所面臨的批評為，經濟和社會部門的工作並不會外溢到政治範圍 內，且政治整合依賴的是政治「意志行為」，而非經濟與社會部門的功能整合（李 佳霏，2003）。

二、新現實主義／政府間主義／自由派政府間主義

政府間主義是新現實主義之一個支派，代表人物為 Stanley Hoffmann 和 Andrew Moravcsik。相對於新功能主義對超國家組織的強調，政府間主義所關注 的焦點是民族國家對於主權的執著。政府間主義認為有關整合的各項重大議題，

皆應出於政府間的合作，即透過政府間的談判妥協而獲致合作方案，國際組織只 是談判的場合以及降低談判成本的工具。對於Hoffmann 而言，「區域整合」只不 過是一群國家在經過一系列政府與政府間談判後開始採取的合作行動，這些談判 與任何其他國際談判並無不同，因而無須另創一個違背現實主義傳統的學說來解 釋國家的行為（盧倩儀，2003：71）。再者，其實政府間主義並不反對國際整合，

只是以務實的角度認為，不應該預設整合的最終目的。因此，Hoffmann 主張整 合應從「低階政治」（low politics）開始，才較易獲得成功（黃文彥，2005）。這 是由於低階政治的事務通常較具技術性且爭議性低（見表2-1），若以此出發，則 較不易觸碰到國家主權的敏感地帶。相反地，若以具敏感性的「高階政治」開始，

則將會直接挑戰國家主權，而受到各民族國家反對。

表2-1 政府間主義對高低階政治之劃分

高階政治 低階政治

軍事安全 商務關係

外交影響 經濟發展

政治參與 農、工、商之規則

公共安全與秩序 經濟系統的控制─貨幣與財政政策

經濟與軍事援助 文化與娛樂

法律規範系統 社會福利

教育與研究 資料來源：李佳霏（2002：63）。

除了Hoffmann 的政府間主義外，Moravcsik 所提出的自由派政府間主義亦是 以新現實主義的假設與邏輯去解讀整合過程，而與新功能主義爭鋒相對。

Moravcsik 的自由派政府間主義主張，在國內層次，會員國政府所要負責的是利 益集結的工作；在國際層次，各國政府所要負責的任務則是，以「國家利益」與 其他會員國政府進行國際談判。然而，談判成功與否則決定於參與談判國家之國 家利益及國力；超國家機構根本無從影響談判結果。因此，整合的出現，必定是 在各國政策偏好已產生聚合之後，且超國家組織在此過程中的角色微乎其微（盧 倩儀，2003：72-73）。

綜合而言，政府間主義對國際體系採較為保守的觀點，期能對歐洲整合提出 更為貼近現實狀況的詮釋角度，而非只是一味樂觀地認為歐洲整合會朝向超國家 主義所期盼的歐洲合眾國。

三、多層級治理

歐洲整合持續進行的結果，使國家層級（歐盟會員國）開始「向上」將部分 決策權轉移至超國家層級（歐盟），同時也「向下」進行分權，使次國家層級（如：

地方或區域政府）的自主性提升。此外，跨國家層級也開始進入決策過程。因此，

歐盟形成一個由超國家層級、國家層級、次國家層級和跨國家層級等四個層級構 成的運作體系，即多層級治理。正如同Liesbet Hooghe 和 Gary Marks（2001）所 言，歐盟整合是種「創建政體」（polity-creating）的過程，在此過程當中，政治

權威和決策影響力由不同層級所共享，會員國政府對於會員國集體決策和歐盟機 構已失去絕對的政治控制。

四、整合理論的合適性

新功能主義著重於超國家組織在整合過程的中心性，政府間主義則將整合之 焦點置於會員國，雖兩者皆對歐洲整合過程提供良好的詮釋觀點，但僅偏重一 方，對整合過程之詮釋難免失之完整。

然而，多層級治理則採全面性觀點，兼採新功能主義與政府間主義之論點，

然而，多層級治理則採全面性觀點，兼採新功能主義與政府間主義之論點，