歐盟的治理體系

多層級治理是治理形式之一，是治理理論發展的新階段，對於歐盟的運作情 形能提供一個較佳的詮釋途徑。因此，本節旨在由治理的意涵與形式之介紹，探 討歐盟多層級治理體系之特性。

壹、治理的意涵與範圍

自世界銀行於1989 年提出「治理危機」後，治理的概念開始受到廣泛討論，

進而成為1990 年代國際政治學、經濟學和社會學方興未艾的領域（孫本初、鍾

京佑，2005：109）。世界銀行從國家的層次，將治理界定為「一國在各個層次執 行其經濟、社會資源、權力的行為」（World Bank,1994: xiv）。另外，Gonzalez Ⅲ、

Gambhir Bhatta 和 L. Joaquin（1998: 3）則將治理視為一種權力、影響力以及政 府與人民共同實現經濟和社會政策的工具。

治理從廣義來說，不但適用於國家的範圍，且適用於跨國界的國際社會。前 者即所謂的「政府治理」的場域，後者是「全球治理」的場域（孫本初、鍾京佑，

2005）。聯合國下設置的「全球治理委員會」（Commission on Global Governance）

（1995）將治理界定為：「很多公共或私人的機構和個人，在處理其共同事務的 諸多方式之總和。它是使相互衝突或不同利益得以被調合並採取聯合行動的持續 過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和建制及各種非正式的安排」。

Rhodes認為治理是一種比政府範圍更廣泛的現象，包括政府機構和非政府組 織，皆可在治理過程中扮演重要角色，其將治理歸納出八種使用的途徑：（1）最 小限度的（the minimal state）的國家；（2）公司治理（corporate governance）；（3）

新公共管理（the new management）的政府；（4）良好治理（good governance）；

（5）國際的相互依賴（international interdependence）（6）社會操控系統（a socio-cybernetic system）；（7）新政治經濟（the new political economy ）（8）以 及自我組織的網絡（self-organizing networks）（Rhodes, 1997: 47-52, 2000: 55-63）。

檢視對於治理的各種界定，顯示治理的範圍已從國家治理的概念擴展或轉移 到社會治理的領域，包括公部門、私部門，以及志願部門皆參與治理的運作（孫 本初、鍾京佑，2005）。

貳、治理的型態與歐盟多層級治理體系

欲界定歐盟多層級治理體系屬於何種治理型態，我們須先對治理型態有所界 定。「治理」指的是所有達成具有拘束力的決定之方法和途徑，因此，可以將治 理界定成四種理想型態（黃偉峰，2003a），分別為「國家主義」（statism）、「多 元主義」（pluralism）、「組合主義」（corporatism），或網絡（network）。不過，隨

著研究者的觀察角度不同，上述四種「治理」的理想型態也會有不同的定義。

資料來源：黃偉峰（2003a：299）。

在界定治理的型態之後，我們接著可從歐盟治理體系如何轉化多元利益而成 為具有拘束力的政策切入，來對歐盟多層級治理治理體系具有之特質進行探討與 歸類。歐洲多層級治理的特徵如同吳志成和李客循（2003）所指出的，主要表現 在四點：（1）決策主體的多層級性。從決策權分布的領域來看，歐洲治理並非僅 僅局限於國家政府或某個超國家機構手中，而是散布於以地域為界的不同層級之 中。（2）各個行為體之間没有等級之分。也就是說，超國家機構並不凌駕於會員 國之上，並且會員國與次國家政府對超國家機構沒有隸屬關係。（3）多層級治理 體系具有動態性。多層級治理的參與主體和層級會因為它們所面臨的政策任務和 治 理 形 式 的 不 同 而 有 所 變 化 。（4 ） 多 層 級 治 理 體 系 是 一 種 非 多 數 同 意

（non-majoritarian）的談判協商體系。

由此四項特徵來看，多層級治理皆具有上述四種治理型態之部份特質，因 此，我們難以將其歸類。此種情形，如同R.Eising 和 B. Kohler-Koch（1999）所 指出的，歐盟的治理體系無法被歸類到「國家主義」（statism）、「多元主義」

（pluralism）、「組合主義」（corporatism），或網絡（network）等任何一種治理型 態。

其次，隨著全球化和歐洲整合的步伐，會員國中央政府的決策權力和政策功 能已逐漸流向其他層級的政府或非政府組織。同時，會員國之中央官僚不再獨享 治理權力，他們必須與超國家組織、區域與地方政府，甚至非政府的民間組織和 行動者來分享治理權力，使得正在成型的歐盟多層級治理體系更加難以「定型」。