多層級治理的論點與互動模式

多層級治理的發展，使我們對於歐盟複雜且多元的治理體系有更為貼切的詮 釋。本節主要在探討多層級治理理論的內容、論點、特性與互動模式。另外，透 過多層級治理的分類，可對於多層級治理的運作有更一步的認識。

壹、多層級理論的內容、論點及特性

多層級治理匯合新功能、多元主義及自由政府間主義之重要論述，修正及釐 清若干爭議，以解釋歐盟複雜之運作體系。茲將歐盟多層級治理之論點歸納為：

一、準聯邦國家

首先，就歐盟各會員國而言，其彼此間互動的密度與強度，已使得歐盟治理 遠遠超過國際組織的典範，而呈現會員國「集體治理」（collective governance）

的現象（Bulmer, 1994）。

其次，協同精神（consociationalism）是歐盟決策程序中介於國家主權及聯 邦架構之一大特色。代表個別國家利益的理事會在實質政策上採多數決之議決方 式，是歐盟有別於一般國家組織，具準聯邦色彩之機制。不過，在實際運作上，

理事會通常會避免直接訴諸投票，鼓勵共識形成及夥伴國間之結盟，而不採取激 烈的個別行動。使得在多數決的決策方式下，同時確保會員國的參與及自主性

（Schmidt, 2002; 引自藍玉春，2005）。

最後，從歐盟第一支柱（歐洲共同體）共同政策的決策程序和機構設計來看，

其制度化程度幾乎已達「國家狀態」（statehood）（Wiener, 2000）。然而，歐盟雖

超 國 家

次 國 家

跨 國 家 國 家

分配資源但卻未壟斷資源、對成員不具強制合法暴力；且第二支柱（外交安全政 策）及第三支柱（司法內政合作）權威分散，共同體化程度及速度不一，均使得 歐盟不具聯邦國家之一致架構（藍玉春，2005）。因此，由上所述，本文將歐盟 界定為「準聯邦國家」。

二、決策權力共享

由於歐盟並無單一的決策模式，不同政策有不同處理機制，不同政策議題亦 有不同需求之行為者參與，而對不同機構產生各種要求及反饋。因此，歐盟的決 策權由不同層級共享，而非由單一層級壟斷（Hooghe & Marks, 2003）。此種多層 級與多重接近管道（channels of access）的體系，使歐盟呈現一種「超國家／國 家／次國家／跨國家」的網狀結構（各層級是平行而非階層的），即政治場域不 再限於會員國間，權力則是由超國家機構和會員國共享（Neyer, 2000; 引自藍玉 春，2005：53）。而由於權威分散，使歐盟產生「多重利益入口─動員參與─多重 反饋」機制，引發超國家、國家、次國家、跨國家層級之多重互動（如圖2-2）

（藍玉春，2005：53）。

圖2-2 歐盟多層級治理體系 資料來源：藍玉春（2005：54）。

三、會員國角色弱化

多層級治理下，會員國政府雖仍為主要行為者，但已無法壟斷政策決定權，

也不再是「次國家」與「超國家」層級間之唯一中介者。同時，歐盟的制度設計 也為此超國家機構增加影響力；再者，就解決問題的能力來看，超國家機構較國 家在第一及第三支柱等公共政策更具效率，故有關內部市場、對外貿易、內政及 司法議題逐漸轉移至超國家層級解決。至於第二支柱政策因具政治敏感性，使會 員國仍具個別掌握權，超國家機構難以取代（藍玉春，2005：56）。此外，Sutcliffe 亦認為，雖然中央政府在決策過程依然保持重要地位，但是已經不再獨占決策的 權力；決策的責任現在來自歐盟、國家以及次國家的不同行動者所共享（Sutcliffe, 2000: 291）

四、政策歐盟化加深

歐盟整合的持續進展，使得大多數政策漸從會員國獨自決定轉變成由歐盟層 級決定，使得已無任何政策是由會員國壟斷，越來越多重要政策之最後決定權由 歐盟層級掌握或與會員國分享，傳統上屬於國家層級之決策權均逐漸轉移至歐盟 機構。目前，除外貿政策由歐盟壟斷外，其他政策多是由歐盟與會員國共同決定

（藍玉春，2005）。

然而，隨著會員國政策在數量上逐漸歐盟化，政策亦逐漸產生品質上的「內 化」（internalization）現象，即在「共同體優先」（Community preference）的觀念 下，會員國行政部門會自動內化歐盟多層級治理所產生的限制，使「歐盟因素」

轉化為會員國政府內部決策心理機制的一環（Wallace, 2000：526-527）。

五、多重政治認同

Hooghe 和 Marks（2001a）認為歐盟公民的政治認同並非零和競爭，而是具 有共容性。因此，在多層級治理下，不只是「菁英」政治忠貞轉移，「一般公民」

也發展出對「歐盟─國家─地區」的多重政治認同。這是一種歸屬感，正是整合 結果又是整合持續進行的動力（藍玉春，2005：56）。

不過，Magnette 認為，代表歐盟政治認同之重要機制─歐盟公民權的發展目 前仍侷限於知識社群和社經菁英，使得包含於政治認同中的公民參與，一直是歐 盟整合過程發展較為緩慢的部份（Magnette, 2001; 引自藍玉春，2005：59）。

上述有關多層級治理的主要論點，可以整理為表2-3：

表2-3 歐盟多層級治理主要論點

論點 主要內容 準聯邦國家 1. 集體治理

2. 協同精神

3. 未達「國家狀態」

決策權力共享 1. 決策權由不同層級分享

2. 「超國家／國家／次國家／跨國家」之網狀結構 3. 「多重利益入口—動員參與—多重反饋」之機制 會員國角色弱化 1. 會員國中央政府失去絕對政治控制權

2. 政策逐漸轉移至超國家層級解決

政策歐盟化加深 1. 外貿政策由歐盟壟斷，其他政策多由歐盟及會員國共同決定 2. 「共同體優先」和「歐盟因素」成為會員國決策心理機制 多重政治認同 1. 「歐盟—國家—地區」之多重政治認同

2. 與國家認同，而是同時並存且重疊

貳、多層級治理的互動模式

在多層級治理的架構之下，歐盟會員國的權力和權威受到來自超國家、次國 家與跨國家層級的挑戰及侵蝕，而不再壟斷政策決策權與政治權威，同時使得決 策權重新分配到不同層級上。

歐盟會員國政府不僅將許多重要範圍之決定權轉移到歐盟機構決定，同時隨 著權力下放，會員國政府也將部份權力向下轉移到地方或區域政府。甚至，地方 政府、個人或社會壓力團體，更直接將政治需求投入歐盟機構，而越過會員國政

府層級。再者，歐盟的制度設計，更是加強超國家與次國家及跨國家層級之間的 互動。

因此，在歐盟多層級治理體系下，各個層級的互動形式可歸為四類，各項互 動模式主要內容分別探討如下：

一、超國家層級之發展

在 屬 於 超 國 家 層 級 的 歐 盟 機 構 當 中 ， 以 歐 洲 執 行 執 委 會 （ European Commission，簡稱執委會）及歐洲法院（European Court of Justice）之自主性及影 響力程度最高。由於超國家機構是政治權威再分配的主要受益者，為了改善與平 衡超國家層級持續發展時，可能產生的民主正當性不足，於是超國家層級傾向強 化效能導向的政策（Jachtenfuchs, 2001：247）。

二、國家層級與超國家層級之互動

歐盟制度設計其實目的不在於對抗國家主權；相對地，反而是各國政治領導 者逐漸融入多層級治理的機制中。代表國家利益的歐盟部長理事會（Council of European Union，簡稱部長理事會）是會員國政府實質參與協商和決策之機構，

可謂是國家行使主權之象徵。然而，在實際運作上，部長理事會的權力受到許多 限制，例如：條件多數決的有效條件、機構間議價及成本增高，以及專家委員會 合作大於監控效果（藍玉春，2005）。

三、次國家層級與超國家層級之互動

歐盟整合過程中，次國家層級的自主性日漸提升，使其逐漸開始與超國家層 級進行互動。特別是在歐洲聯盟條約生效後，所設立的「區域委員會」，提供次 國家機構動員的「政治機會結構」（political opportunity structure），即次國家層級 得憑藉動員與集結方式進入超國家層級的決策過程。此種次國家行為者之自主性 提升而與超國家機構直接互動的現象，是歐盟整合「分權／整合」趨勢匯合之結

果。同時，共同區域政策的溢出效應、執委會對資源的掌握及再分配、區域政府 的跨國結盟，以及區域委員會內的立場歧異（藍玉春，2005：64-65），也都顯示 次國家層級自主性提升及其與超國家層級互動加深的趨勢。

四、跨國家層級與超國家層級之互動

根據 Dehousse（2001）的觀察，依照歐洲聯盟條約所創設的各種非市場整 合目的小型委員會（committees）及署（agencies），使得各公民社會自主性行為 者，跨越疆界形成官僚網絡，在歐盟層級上串聯運作，國界已無限制及約束力。

跨國家層級與超國家層級的互動主要在投入參與階段，而非決策階段，使得超國 家層級儼然成為解決爭議之場所。再者，由於國家層級已無法滿足相關需求，私 部門的利益衝突及遊說自然轉移至超國家層級的機構。這種私部門高度制度化跨 國對話及合作，即Balme 所稱的跨國利益總動員，是歐盟治理的最大特色（引自 藍玉春，2005）。值得注意的是，歐盟法院也會引發跨國利益動員的效果。

有關歐盟多層級治理各層級的互動形式，可以表2-4 來做一整理：

表2-4 歐盟多層級治理之互動模式

互動模式 主要內容

超國家層級之發展 為解決民主正當性不足，傾向強化效能導向之政策 國家層級與超國家層級之互動 部長理事會是會員國實質參與歐盟決策之機構 次國家層級與超國家層級之互動 歐盟制度設計，提供次國家層級進入歐盟決策之機會 跨國家層級與超國家層級之互動 各自主性行為者，在歐盟層級串聯，國界已無約束力

在多層級治理體系的互動模式下，雖然國家的中央行政官僚仍然是最重要的 行動者，但已不再是唯一的政治資源支配者；歐盟之下的超國家組織如執委會、

歐洲議會和歐洲法院等皆有獨立的影響力，而非只是會員國之工具。此外，在歐

歐洲議會和歐洲法院等皆有獨立的影響力，而非只是會員國之工具。此外，在歐