多層級治理的起源與發展

1980 年代中期開始，歐盟會員國與歐盟、次國家政府與跨國家組織彼此間 複雜而又相互影響的互動關係，使歐盟的治理模式持續發展並轉變到「多層級治 理」（multi-level governance）此一「新治理」模式，使會員國所代表的民族國家

（nation state）之權力產生轉移現象。因此，本節主要在探討多層級治理概念的 起源、發展過程、內容及特性，藉以勾勒出今日歐盟正在逐漸成形的新治理體系。

同時，進一步探討多層級治理架構下對區域主義發展的影響。

壹、多層級治理的起源

自從1980 年代中期開始，次國家政府（sub-national governments）（如：各 國地方或區域政府）日漸積極參與政治辯論以及歐洲層級的決策，形成執行歐盟 規則和經濟分配的關鍵性連結。因此，這種存在於歐盟政治中，次國家層級

（sub-national level）與超國家層級（supra-national level）之間不斷發展的相關性，

開始被學者關注與分析。國家與歐盟機構不再是參與歐盟決策的唯一行動者之主 張，逐漸被研究歐盟政治的學者所接受，而多層級治理就在主張歐盟決策網路中 形成決定與制度架構之行動者的本質是複雜且相互影響的方向下，持續發展

（Borrás, 1998）。

Gary Marks（1992）首先使用「多層級治理」（multi-level governance）這個 辭彙來詮釋 1988 年後，歐盟結構政策（structural policy）的發展過程。隨後，

Marks 與其他學者持續發展多層級治理的概念，使多層級治理的概念更為廣泛地 應用在歐盟決策過程的解釋上（Bache & Flinders, 2004）。

Marks 同時使用國內政治（domestic politics）和國際政治研究的觀點來發展 發展多層級治理此一詮釋途徑。在此之前，大部分的歐盟理論是從國際關係研究 的途徑發展出來。從多元主義的國際關係傳統，Haas 和 Lindberg 發展出新功能 主義；從新現實主義，Hoffmann 發展出政府間主義。這些理論所關注的是解釋 歐洲整合的本質與進度。政府間主義強調國家在歐洲整合過程的中心性，認為政 府是「守門者」（gatekeeper），是在抵抗整合過程中不想要的結果。新功能主義 則宣稱政府日漸處於相互依賴的網絡，使得在形塑歐洲整合過程中，超國家行動 者和利益團體開始有立足之地位。和新功能主義、政府間主義不同的是，多層級 治理的發展不但在解釋歐盟整合過程，亦是在建立歐盟為一政治系統之觀點

（Bache & Flinders, 2004）。上述三種歐洲整合理論之比較，如表 2-2 所示：

表2-2 歐洲整合之主要理論

理論名稱 詮釋依據 主要內容

新功能主義 多元主義的國際關係傳統 政府、超國家行動者與組織性利益 處於相互依賴網絡

政府間主義 國家在歐洲整合過程的中心性 政府是守門者，在抵抗整合過程中 不想要的結果

多層級治理 歐盟為一政治系統 形成決定與制度架構之行動者的本 質是複雜且相互影響

貳、多層級治理概念的發展

歐盟的多層級治理體系源自於Gary Marks、Liesbet Hooghe 及 Kermit Blank 對「國家中心論」（state-centric）的批判所提出的「多層級治理」概念。Marks 等人指出，歐洲整合已演化出多層級治理體系，特別是國家的權力已逐漸移轉至 超國家組織與其下的區域和地方政府（Marks, Hooghe, & Blank, 1996）。

除了Marks（1996）等人對歐盟運作採取多層級治理的觀點外，一些學者也 提出類似觀點。John Peterson（1995）將歐盟決策區分成三個分析層次：即超國 家層次、體系層次和次體系層次；Peterson 和 Elisabeth Bomberg（1999）視歐盟 為一「多層次治理之獨特體系」；Jeffery（1997）則提出了第三層級（the third level）

的概念，意味著歐洲整合中次國家層級之形成，有別於以往許多認為歐盟僅為會 員國政府間合作的一個政治實體之觀點（主要為政府間主義論者）。至於黃偉峰

（2003b）在進行歐盟政治研究的理論分類時為求簡明扼要，僅將歐盟決策分成 超體系和體系兩個分析層次，而將次體系劃歸於體系之內，這是一種分類不同但 意涵接近的觀點。

1980 年代起，歐洲之整合已經逐漸衍生出多層級的治理模式，由於歐洲整 合，各會員國間逐步地發展政治合作，促使會員國需將其主權釋出，國家權力逐 步移轉到歐盟及其國內的區域與地方政府，並使歐盟擁有部份的主權，藉以推動 內部的共同政策，以及享有獨立財源以及歐洲法院建制，而成為一個超國家的組 織。因此歐洲整合形成了超國家層級、國家層級、次國家層級等三個層級的運作 體系，這就是多層級治理之相關概念（許琇媛，2003）。

多層級治理此種治理和權威重分配的新形式已經獲得經濟、政治、社會、國 際關係、公共政策與行政學者越來越多的關注。一方面，決策已經超越核心代表 機構（core representative institutions）而外溢，使得各個層級中，各種的公共／

私人網絡呈現增加的現象；另一方面，國家層級的正式權威（formal authority）

已經向上分散到超國家層級，以及向下分散到次國家層級（Hooghe & Marks, 2001a）。因此，如同吳志成和李客循（2003）所指出的，多層級治理是不同層級

中相互獨立而又相互依存的諸多行為者之間的持續協商、審議和執行並做出有約 束力的決策之過程；而這些行為者中沒有一個擁有專斷的決策能力，其彼此之間 也不存在固定的政治等級關係。

隨著歐洲整合的深化與廣化，國家權力逐漸被弱化，國家主權受到越來越多 的挑戰。然而，多層級治理並非反對國家本身是歐洲整合過程中最重要的因素，

只是主張歐洲整合過程中會員國不再是獨占歐盟決策過程與匯集國內利益的行 為者，即決策權力是由不同層級分享，而非由會員國獨占壟斷。再者，如同Rhodes 等人（1996）所指出，在多層級治理之下，存在於中央政府、利益團體以及次國 家政府機構之間的連結是一場「競賽」，競賽中的所有參與者致力於取得優勢；

每個競賽的參與者皆利用其法定、組織、財政、政治或資訊方面的資源去最大化 其對政策結果之影響力，並避免對其他參與者形成依賴。因此，使用多層級治理 模型架構來說明超國家層級、國家層級與次國家層級間互動與議價關係，更能看 出政府間主義與超國家主義交互影響的現象（張家晃，2004）。

針對多層級治理此一複雜體系，Phillipe Schmitter（1996a）則使用「準國家」

（condominio）這個名詞來指出多層級治理之概念。Schmitter 依據兩種依據兩項 原則，將政治權力聚集之理想形式作分類，此兩個原則分別為：（1）「功能聚集」

（functional aggregation），包含每種權力被清楚配置到特定層級的固定型功能聚 集，或是權力被各層級所分享的變動型功能聚集。（2）「區域聚集」（territorial aggregation），包含政治代表性被侷限在單一區域中的固定型區域聚集，或是認 為不同區域的結盟是可能的變動型區域聚集。根據上述兩個原則，可劃分為四種 政體（政治聚集），如圖2-1 所示：

區域聚集

變動的 固定的

變動的 準國家 團體

功能聚集

固定的 邦聯 聯邦

圖2-1 Schmitter 之政治聚集分類 資料來源：Schmitter (1996a: 222).

由於多層級治理政體之特色為各地區機構（變動的區域聚集）以其相關自主 權（變動的功能聚集）解決一般問題和生產不同的公共財。在圖2-1 的分類中是 屬於左上方區域的「準國家」。以此觀之，我們即可發現多層級治理政體為一高 度功能零散化的組織（De Wit, 2003）。

参、多層級治理與區域主義

在多層級治理下，代表次國家層級的各國地方與區域政府，由於在經濟發展 的需要以及歐盟制度的安排上，逐漸在歐盟整合中取得在會員國、歐盟之外的權 力與地位，次國家層級的地位日漸重要，區域主義（Regionalism）因而興起。正 如同MichaelKeating（1998）所說，全球化與歐洲整合正在改變西歐國家的結構，

給予領土政策和區域重建一個新的背景，使得長期以來，一直在國家領域中被理 解的「區域」，但現在卻成為歐洲與國際政治中的要素。

不過，直至1992 年歐洲聯盟條約簽定，次國家層級組織才正式進入歐盟超 國家組織中。歐盟條約中所設立之諮詢性機構─區域委員會，其委員會代表由區 域與地方組織所組成，意味著次國家層級開始得以參與歐盟之決策。於是，區域 已不再只是會員國之下的邦、自治區而已，其所代表的更是地方政府行為者，在 歐盟的場域來參與政策的產出。

因此，區域主義事實上是在挑戰民族國家的權力，並且在經濟與社會的變遷 過程中，嘗試在超國家與次國家層級之外創造一個新的政治領域。再者，由於區 域尋求影響整個歐洲，而歐盟也在尋求由區域獲得的政策資源。因此，一個利益 互動的新三角關係逐漸形成，即「區域─歐盟─會員國」間的三角關係（Keating, 1998）。只是，這種三角關係是不斷在變化當中，在不同會員國中也會呈現不同 現象。

此種發展的趨勢，可以看出區域主義與歐洲國家系統之間的互動關係已經開 始產生變化（Schulz, 1993；引自林信華，1999：316）。這是一個結構上與功能 上所必然發生的現象。國家的權力與主導力量開始被分散，並且一部分轉移到區

域當中。然而，更需注意的是，還須配合使區域能擁有最大自主性與權限的輔助 原則（principle of subsidiarity）之運用，才能使區域足以因應各地區社會文化的 多樣性與多元化，並制定因地制宜的政策（張家晃，2004）。