歐盟的組織與運作

其次，隨著全球化和歐洲整合的步伐，會員國中央政府的決策權力和政策功 能已逐漸流向其他層級的政府或非政府組織。同時，會員國之中央官僚不再獨享 治理權力，他們必須與超國家組織、區域與地方政府，甚至非政府的民間組織和 行動者來分享治理權力，使得正在成型的歐盟多層級治理體系更加難以「定型」。

第四節 歐盟的組織與運作

歐盟是歐洲整合歷經醞釀期、發展期到成熟期的「產物」。隨著整合歷史的 不斷推演，歐盟的組織和架構日漸龐大、複雜。在分析歐盟治理體系後，本節將 探討歐盟的組織與運作。首先，說明歐盟的法律基礎；再來，將探究今日歐盟的 組織之職權，以及各組織間之互動狀況，期能進一步認識歐盟的運作架構。

壹、歐盟的法律基礎

「歐洲共同體法」是一套特別的法律系統，和一般的國際法不盡相同，其最 大的特色有二：「直接效力」與「優越性」。直接效力是指歐洲共同體法直接對會 員國產生約束力，各會員國有義務履行歐洲共同體法的規定；優越性則是指歐洲 共同體法的法律位階高於會員國的國內法，各會員國的憲法和其他法律與歐洲共 同體法相牴觸時則無效（張福昌，2002：23-24）。

此外，歐洲共同體法更是一套龐大的法律系統，其法律淵源可分為「主要法 源」和「次要法源」兩大部分。主要法源包括：四個基礎條約（即歐洲煤鋼共同 體條約、歐洲原子能共同體條約、歐洲經濟共同體條約和歐洲聯盟條約）、單一 歐洲法案、阿姆斯特丹條約、合併條約、盧森堡預算條約、第二預算條約以及入 會條約等。次要法源則是以主要法源為法律基礎所制訂出的法律，目的在賦予共 同體各機構制訂某些法律準則的權力，亦可稱為「機構立法」或「部門立法」，

包括：規則、指令、決議、建議及意見等（吳錫德等譯，2002；張福昌，2002）。

2004 年 10 月 29 日歐盟各會員國在羅馬簽署《憲法條約》，歐盟在建構憲法 上跨出一大步。雖然歐盟憲法目前尚未被全體會員國批准而實行，不過在預見的 未來，歐盟憲法將通過生效，屆時，歐洲共同體法將會納入歐盟憲法而更為完善。

貳、歐盟的組織與機構

在歐盟各條約的法律基礎下，歐盟設立許多的機構，目的在使歐盟運作能獲 得充份的政策指導、諮詢建議以及行政支援，使歐盟在整合的持續推展下，能無 後顧之憂。本研究將歐盟的組織和機構分為三大類（見圖3-3）：

圖3-3 歐盟組織分類圖 一、五大主要組織

依照基礎條約的規定，歐盟有5 個主要的組織。茲將此 5 個組織之性質與職 權分別說明如下：

（一）歐洲執行委員會（European Commission，簡稱歐盟執委會、執委會）

歐盟執委會是歐盟的行政單位，辦公室設在比利時的布魯塞爾。執委會由 20 位委員組成，設主席 1 人及副主席 5 人，任期為 5 年。每位委員各自負責一 個領域（農業、交通運輸等），但執委會的每份文件皆是集體決議。委員的聘任 通常在歐洲議會選舉結束後半年內進行，須經歐洲議會提名及全體會員國共同同 意，始得出任。因此，所有委員須對歐洲議會負責。

執委會是一個政治上獨立的單位，執委會委員不受會員國影響，他們所代表 的歐盟的共同利益：

雖然擔任委員會委員者都在各會員國擔任相關部門首長，但身為歐洲執行委員會 的委員開會時，各委員的考慮就必須以歐盟整體的利益為出發點，不可存有本位 主義（楊瑩、楊國賜、張倍禎，2006：16）。

執委會的職權功能主要有五（宋燕輝，2003：229-237；吳錫德等譯，2002；

張福昌，2002；EU, 2006c）：

歐盟

執委會、部長理事會、歐洲議 會、歐洲法院、歐洲審計院

（五大組織）

歐洲高峰會

（政策指導性機構）

九個機構

（專業性機構）

1. 提案權

執委會可向歐洲議會和部長理事會提出立法草案。根據基礎條約的規定，歐 盟 所 有 組 織 機 構 中 只 有 執 委 會 才 有 權 力 向 部 長 理 事 會 提 出 立 法 草 案 （EU, 2006c）。部長理事會也只有當執委會提案後，才可依歐盟的立法程序來進行草案 的審核和批准。這項獨特的立法提案權，是執委會最具影響力的武器，使執委會 在歐盟決策過程中扮演關鍵的角色。另外，根據設立歐洲共同體條約規定，「倘 條約已有明文規定或執委會認為有必要時，執委會對本條約涉及相關事項應擬定 建議和提出意見」執委會也擁有政策提案權。此條款意味著執委會享有政策提案 權（宋燕輝，2003：229）。

2. 執行權

執委會是歐盟最重要的執行單位，可管理和執行歐盟的政策及預算（EU, 2006c）。部長理事會決議通過的法案，自公佈生效日起，由執委會負責執行。執 行過程中，執委會可依據部長理事會的授權，自行訂定規則、指令和決定。

3. 行政權

執委會有一個廣大的行政支援體系。除了26 個總署和 10 幾個特別服務單位 外，各會員國內還設有執委會的代表處和研究機構。執委會現有超過2 萬名的歐 盟職員來協助執委會執行歐盟政策，為歐盟主要組織中聘僱人數最高者（吳錫德 等譯，2002：16）。

4. 監督權

執委會是歐洲條約和法律的捍衛者，也和歐洲法院共同執行歐盟法（EU, 2006c），目的在促使共同體法為大眾所確實遵守。當會員國違反條約規定或是部 長理事會的決議，執委會可要求其提出解釋，並令其立即改正。若執委會對會員 國改善情況不滿時，則可向歐洲法院按鈴申告。被歐洲法案宣判違規的會員國，

應於期限內提出改善方案，否則執委會可對其科處罰金。

5. 代表權

執委會是歐盟的代表和對外交涉的單位。執委會在國際舞台上代表歐盟，而

與歐盟外的第三國進行協商與談判（EU, 2006c）。歐洲聯盟條約生效後，執委會 與歐盟高峰會一同負責確保對外關係、安全、經濟和發展政策之一致性。同時，

全球化的持續進展也加重執委會在歐盟對外關係上所扮演的角色（宋燕輝，

2003：235）。

（二）歐盟部長理事會（Council of European Union，簡稱部長理事會）

部長理事會是歐盟的決策單位。輪值主席由各會員國每半年輪流擔任一次，

其對內負責啟動歐盟決策機制，對外則代表歐盟出席國際會議、參加國際組織（蘇 宏達，2003：171）。輪值主席有權決定討論議題，在理事會議進行時，則視會議 議題性質，由各會員國指派相關領域部長與會，即所謂的高峰會（summit）（吳 錫德等譯，2002；楊瑩、楊國賜、張倍禎，2006：16）。因此，部長理事會隨著 討論議題不同，組成亦會不同。

基本上，部長理事會之討論議題可分成九大領域（EU, 2006d）：

1. 一般事務和外在關係 2. 經濟和財政事務 3. 司法和內政事務

4. 就業、社會政策、衛生和消費者事務 5. 競爭力

6. 交通、電信和能源 7. 農業和漁業

8. 環境

9. 教育、青年和文化

部長理事會的組織除輪值主席和理事會議外，尚有秘書處（位於布魯塞爾）、 常設代表委員會（Committee of Permanent Repre-sentatives , COREPER）、五個專 門委員會（農業特別委員會、經濟暨財政委員會、113 委員會、K.4 委員會及政 治委員會）和200 多個工作小組等。秘書處負責為單位提供專業協助，尤其是法 律和語文上的支援；常設代表委員會、專門委員會和工作小組則負責研議提案，

溝通妥協，協助政務推動。其中，常設代表委員會為部長理事會的核心機構，負 責協助部長理事會順利運作，並執行其交辦事項不受秘書長管轄，而為一獨立機 構（張福昌，2002；蘇宏達，2003）。

部長理事會的職權有下列六項（EU, 2006d）：

1. 通過歐洲法

2. 協調各會員國間廣泛的經濟政策

3. 為歐盟和其他國家或國際組織的協議作結論 4. 和歐洲議會共同批准歐盟預算

5. 以部長理事會設定的指導原則為基礎，發展歐盟共同外交和安全政策 6. 協調各會員國法院和負責犯罪事務防治的警政機關間的合作關係

部長理事會的決策是以投票方式進行，表決方式有簡單多數決、條件多數決

（qualified majority）和一致決三種。然而，由於各會員國的經濟發展程度、人 口及面積差異相當大，因此，決策時是以條件多數決為主，即各國在部長理事會 所分配的票數不一（見表 3-5），議案至少須達到三分之二門檻（232 票），始能 通過。

表3-5 歐盟會員國於部長理事會分配票數

國別 各國票數

德國、法國、義大利、英國（4） 29

西班牙、波蘭（2） 27

荷蘭（1） 13

比利時、捷克共和國、希臘、匈牙利、葡萄牙（5） 12

奧地利、瑞典（2） 10

丹麥、愛爾蘭、立陶宛、斯洛伐克、芬蘭（5） 7 賽普勒斯、愛沙尼亞、拉脫維亞、盧森堡、斯洛維尼亞（5） 4

馬爾他（1） 3

總計 321

資料來源：EU (2006d).

綜合而言，部長理事會是由各會員國部長出席組成的高層會議。在性質上，

屬於會員國間的會議；在組織結構上，則是代表會員國及其國家利益的最典型機 構。

（三）歐洲議會（European Parliament, EP）

在一般民主國家中，議會為一立法機構，擁有制定、通過法律和監督行政部 門的權力。古典議會主義的學者Walter Bagehot 在其 1867 年的經典《英國憲政》

（The English Constitution）一書曾提出民主議會的功能至少包括有：立法、代表、

監督、選舉、財政、宣達和支持等（引自黃偉峰，2003c：282）。然而，歐洲議 會卻非一個擁有完整權力的「議會」，其部份權力是和執委會和部長理事會共享。

歐洲議會在歐洲的建設上代表著歐洲各民族與各個公民。自 1979 年，626 位議員便由直選方式產生。最近一次的議員選舉在2004 年 6 月，25 個會員國一 共選出732 位議員（表 3-6）。不過，議員出席會議時，並非依其國別而坐，而是 依其所屬政治團體而坐。此等政治團體的劃分，是以政治理念的同質性而結合，

而非以國籍相聚的（吳錫德等譯，2002）。

表3-6 2004 年歐盟會員國選出之歐洲議會代表人數

表3-6 2004 年歐盟會員國選出之歐洲議會代表人數