多層級治理與英法德回應歐洲高等教育整合

在探討英國、法國和德國回應歐洲高等教育整合所採取之相關政策與措施 後，本節旨在利用多層級治理之理論架構去分析國家層級與其他層級的互動情 形，及政策與措施無法有效推行之困難因素。

壹、多層級治理對英法德三國回應歐洲高等教育整合之意義

在多層級治理體系下，國家層級（各會員國）不再壟斷決策權，許多政策決 定權開始轉移至超國家層級（歐盟），超國家層級的影響力與日俱增。在這種情 形下，各國政策歐盟化程度持續加深，國家層級的政策內容自然也就具有濃厚的 歐盟色彩。因此，在英國、法國與德國回應歐洲高等教育整合的過程中，多層級 治理體系下的國家層級與超國家層級互動關係相當密切且明顯：

第一，在學制改革上，法國與德國在回應歐洲高等教育整合之前，採用的學 制不但複雜，且難以相容與歐洲各國。即便是英國，也因地區的不同出現兩套學 制標準。然而，在《索邦宣言》簽署後，及後續的波隆納進程中，已逐漸向歐洲 高等教育整合追求的「3+2」模式之兩階段學制靠攏。舉例而言，英國在 QAA 的規劃下所採用的全國文憑架構，法國進行的LMD 學制改革，及德國開始引進 學士與碩士學位等，皆是受到歐盟政策影響所採取的應對措施與改革方案。

第二，在學分制度上，英國在原先所採取的學分累計與轉換制度外，兼而採 取歐洲高等教育整合制度之中，便於將學習成果轉換為歐洲各國容易辨認、接受 與承認的歐洲學分轉換制度。法國和德國則打破傳統將學位與修業年限相互連結 的關係，開始引進歐洲學分轉換制度，作為獲得學位的基礎。因此，歐洲學分轉 換制度的實施，不但學分的承認更為清晰，同時也促進歐洲高等教育追求的國際 化（特別是國際流動）。

第三，在建立高等教育品質保證機制上，英國採取的是教學與研究評鑑並行 的雙軌制；法國則是採取評鑑的方式，針對機構、課程學位和人員進行評鑑；德 國則是結合認可與評鑑兩種方式來進行高等教育品質的檢視。雖然，三個國家的 高等教育品質制度有所差異，但由於歐盟在發展高等教育品質保證機制時，並未 要求各國使用相同的評估方式，而是在發展出一套高等教育品質保證的標準、綱 領和程序。因此，此三個國家正是在「異中求同」的前提下，因應各國特色，建 立自身的高等教育品質保證機制，與歐盟整體目標並無違背。

第四，在推行高等教育國際化方面，英國、法國和德國皆致力於外國學生的 招收，與他國高等教育的交流合作，及與他國共同頒授學位等政策之推動，這些 皆與歐洲高等教育整合所強調的國際流動不謀而合。

第五，在推動高等教育現代化上，法國採行的政策強調大學自治與績效責 任；德國所採行的政策除自治與責任的要求外，也注重資源的有效配置。此與歐 洲高等教育追求現代化所強調的提升高等教育機構自主性與增加資源的投入之 目標接近。

除了國家層級與超國家層級互動密切外，在回應歐洲高等教育過程中，亦產 生國家層級權力下放，使次國家層級的權力成長之現象：

第一、德國聯邦制「文化自治」的傳統卻導致聯邦政府與各邦的教育許可權 之爭日趨激烈。因此，「分清許可權，區隔職責，劃分財政，以保證改革得順利 實施」的呼聲日益高漲。為尊重歷史傳統，並尋求高等教育領域集權與分權的平 衡為目的，2006 年 3 月，《聯邦制改革方案》提交聯邦議會討論後，聯邦政府與 各邦於 5 月時簽訂《2020 年高等學校協定》，除用以取代《高等教育架構法》，

並增加地方在高等教育政策的許可權和責任，為2020 年前的高等教育現代化提 供新的法律依據（孟虹，2006）。因此，於此過程當中，次國家層級的權力向上 提升。

第二、法國在實行大學現代法案的過程中，可能會產生大學教育走向地方化

的結果（許彩禪，2005：33）。由於大學現代法案在降低國家對大學責任的同時，

也將地方當局和大學間的關係法制化，使得地方當局對於高等教育經費補助比重 上升；再加上，該法案授權各校自行決定和授予大學文憑，更使得地方當局對於 高等教育的影響力日漸增加，成為次國家層級權力增長的另一實例。

貳、英法德三國回應歐洲高等教育整合所生之衝突

在歐洲高等教育進行整合之前，高等教育的決策權主要掌握在國家層級的手 中，可以由英國、法國與德國高等教育制度彼此差異程度相當大而窺知一二。隨 著歐洲高等教育在1998 年後呈現持續走向整合的現象，英國、法國和德國如同 前面所述，開始受到超國家層級的影響，使國內政策與措施歐盟化程度提升，歐 盟則因獲得會員國的權力讓渡，而與會員國在高等教育上產生權力共享現象。然 而，在權力共享與回應歐盟高等教育整合的背後，此三個國家更是存在著一些制 度與立場上的衝突：

一、法國

首先，有關LMD 學制的推行，法國全國並沒有完全落實，而產生與歐洲高 等教育在學制整合上的不一致。相對某些國家，法國對歐洲新學制的實施情形是 相當迅速和令人滿意的，但這個過程正在持續當中，而過程中也有一些不足之處

（安延，2006）：

第一，在新舊學制的相容和轉換方面存在問題。某些高等專業學院僅是部 分，甚至根本沒有實行LMD 學制。舉例而言，醫學專業的學制無法與 LMD 學 制相融合，導致醫學系學生的國際流動性不佳。技術大學的教學在2005 年雖然 有所調整，但兩年的學制與學士文憑的銜接過程卻不順利；就業市場對LMD 學 制改革參與程度不高，使得高等職業技術教育學制的改革進展更是緩慢。

第二，在行政管理方面，特別是舊學制向新學制過渡期間給學校帶來很多額 外的行政工作。由於新學制的迅速實施，很多行政組織還沒有適應。此外，碩士

專業的增加，學生服務與教師工作量的增加，外語和電腦課程的普及皆使教學成 本不斷提高，過去的經費分配標準已不再能夠符合客觀需求。因此，無論從教育 部的層面還是學校的層面都要進行大幅度的調整。

第三、實行LMD 學制的學校，在對教學進行重組的同時，為了適應大學生 個性化的需要，使課程設計和專業提供更為豐富。然而，從另一個角度來看，這 種豐富通常只是數量上的豐富。事實上，教學上的改革並不徹底。同時，由於採 行學期單位制，使學校課程設計更為複雜。

第四，由於各高等教育機構與歐洲各國實施兩階段學制的進度不一致，反而 在學生流動上形成一些困難與障礙。

法國教育界人士及民眾普遍對LMD 學制改革寄以厚望，並且認為近幾十年 來，法國從未有這樣好的時機對法國高等教育進行一次深刻的變革。整體而言，

歐洲新學制在法國實施的速度和品質令人滿意。然而，更為重要的是，後續如何 進行行政和形式上的統一，以深化改革。

二、德國

其次，德國國家與社會之間目前正在關注與討論的高等教育問題主要是：除 了高等教育系統嚴重缺乏經費的問題外，又因為大學入學率上升至 35％以上，

以及師生比超過 1 比 50，而使得大學生人數不斷增加至超過兩百萬，使得經費 問題變得更加嚴峻。再者，由於學制改革，使得學生人數處於一個高峰狀態，而 此一情形在短期內似乎不會有所改變。另外，全球勞動和教育市場增加要求學校 提供學術研究以滿足新的要求和標準。由上述可得知，德國高等教育體系正處於 一個嚴重的緊張狀態，有下列幾項因素：實施波隆那進程所導致的繁重工作量；

新的大學自主政策；對學術研究人員的聘用和服務條款的爭議；重視年輕研究人 員的未來發展；即將進行的博士學位改革；正在增長的競爭壓力迫使大學提供高 水準研究成果的要求；以及持續的品質保證需求等（中國工程院，2006），皆使 得德國在實行歐洲高等教育整合政策時產生了衝突與壓力。

三、英國

過程中，雖然中央政府和歐盟共享決策權，使得國家角色產生弱化，且高等教育 政策歐盟化的程度加深，但是最終決策權依然屬於三國的中央政府。在多層級治 理的互動模式方面，歐盟在此三國回應歐盟高等教育整合過程中，不斷增加影響 力且持續發展，使得已能與三國的中央政府共享決策權力；另外次國家層級的權 力提升等。

然而，在此過程中，由於制度不一致與國家過度干預，導致個別國家在回應 歐洲高等教育整合時產生衝突的現象。

第六章 結論與建議

本研究主要目的在以多層級治理對歐洲高等教育整合進行探究分析。首先，

探討多層級治理的主要論述，並討論多層級治理在歐盟實行之現況。其次，探討 歐盟發展與整合，並討論歐盟整合下的高等教育發展。最後，以多層級治理觀點 分析探討歐洲高等教育整合政策，並進一步探究英國、法國、德國在多層級治理 體系下回應歐洲高等教育整合之相關政策。本章則歸納主要研究結論，並提出相 關建議。