第三章 中國大陸對《海洋法公約》之挑戰
第五節 對於島礁領海基點基線規範之挑戰
依《海洋法公約》第一百二十一條第三項規定，岩礁若能維持人 類居住或其本身經濟生活，此類岩礁等同島嶼，可享有劃設領海、鄰 接區、專屬經濟海域和大陸礁層等法律權利。基此，國際法中有關基 線的規定，即應適用於此類岩礁，並享有劃設基點基線的權利，特別 是「正常基線」、「直線基線」及特殊海岸地形的基線。127此外，《海洋 法公約》將岩礁規範為一種特殊類型的島嶼，旨在排除那些面積不 大、對人類生活重要性不足的岩礁，於海域劃界時產生與其自身不相 稱的效力，避免出現不公平的劃界結果。在海域劃界的司法實踐中，
會對岩礁的面積、所處位置及其他海洋地理環境進行綜合考量，並無 固定的標準與模式。128
中國大陸所屬永暑礁、赤瓜礁、南薰礁、華陽礁 4 個島礁之原始 地貌，屬高潮時高出水面之岩礁，其於填礁建島前已具備島礁的自然 屬性，符合島嶼的構成要件。而美濟礁、渚碧礁、東門礁 3 個島礁原 始地貌，於漲潮時淹沒，退潮時才露出，屬低潮高地。茲就中國大陸 所屬島礁可否適用《海洋法公約》劃設領海基線之相關規範析論如下：
壹、基點基線 一、領海基線
127 黃異，《國際海洋法》（臺北：新學林出版股份有限公司，2017 年），頁 77。
128 孫傳香，〈岩礁的法律地位與劃界效力析論〉，《湖南人文科技學院學報》，2016 年第 2 期，
2016 年 5 月，頁 58-61。
「領海基線」是測量領海寬度的起算線，第二次世界大戰（World War II）後，除領海外，國際法尚設置了鄰接區、專屬經濟海域及大陸 礁層，前揭海域範圍皆以「領海基線」為起算線，來測算其寬度。129基 線在正常情況下與海岸線一致；然在特殊情況下（如海岸曲折），則可 連接相關各點，採直線基線。由於一個國家的沿海可能會有不同的情 況，因此，為適應不同的情況，《海洋法公約》第十四條明定，可交替 使用正常基線與直線基線兩種不同的方法來確定一國的領海基線。130 二、正常基線
《海洋法公約》第五條規定：「除本公約另有規定外，測算領海 寬度的正常基線是沿海國官方承認的大比例尺海圖所標明的沿岸低潮 線。」第六條復規定：「在位於環礁上的島嶼或有岸礁環列的島嶼的 情形下，測算領海寬度的基線是沿海國官方承認的海圖上以適當標記 顯示的礁石的向海低潮線。」第十三條復規定：「（一）低潮高地是 在低潮時四面環水並高於水面但在高潮時沒入水中的自然形成的陸 地。如果低潮高地全部或一部與大陸或島嶼的距離不超過領海的寬 度，該高地的低潮線可作為測算領海寬度的基線。（二）如果低潮高 地全部與大陸或島嶼的距離超過領海的寬度，則該高地沒有其自己的 領海。」131
基於前揭規範，正常基線可適用於下列三種情況：（一）「沿岸 低潮線」：適用於大陸沿岸領海基線的劃定；（二）「向海低潮線」：
適用位於環礁上的島嶼或有岸礁環列的島嶼，且以礁石為基點確定基 線；（三）若低潮高地全部或一部分與大陸或島嶼的距離不超過領海
129 早期的國際法係將海洋區分為領海與公海，然自距離標準被採用為確定領海寬度的標準後，
「領海基線」的概念應運而生。參見黃異，《國際海洋法》，同註 127，頁 9。
130 丘宏達著、陳純一修訂，《現代國際法》（臺北：三民書局股份有限公司，2006 年），頁 597。
131 “United Nations Convention on the Law of the Sea,” supra note 11.
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的寬度，該高地的低潮線可作為測算領海寬度的基線。132 三、直線基線
「直線基線」係指由連接海岸的凸出部分或海岸外島嶼之直線線 段所形成的基線段。其適用條件為：（一）海岸極為曲折；（二）一 系列島嶼緊鄰海岸。前揭適用條件所稱之海岸，並非指一個沿海國的 全部海岸，而是指某一段海岸。此外，「海岸」不單指大陸的海岸，
亦指島嶼的海岸。「直線基線」顧名思義其線段係由海岸、島嶼上選定 之點連結而成，而後再將多條直線線段組成「直線基線」。必須說明的 是，低潮高地不得做為選點的基礎，惟低潮高地上，若築有燈塔或類 似設施時，則不在此限。此外，若該低潮高地做為選點基礎，已為爭 端雙方所接受時，亦不受前述原則限制。133
貳、島嶼於劃界中之效力
在國家實踐上，島嶼於劃界中之效力，可分為：全效力（ full effect）、部分效力（partial effect）或無效力（inefficiency）三種。所謂
「全效力」係指某一地貌（如島嶼）在海域劃界中被選做劃界基點的 情形；「部分效力」則是介於「全效力」和「無效力」之間的情形，至 於具體個案上，獲得「部分效力」之多寡，又會受到許多因素影響，
無法一概而論。簡言之，島嶼應獲得何種效力，要視其地理位置、面 積大小、法律地位及總體地理等因素而定。134茲分述如下：
一、島嶼享有全效力（full effect）
相鄰或相向的國家於進行海洋劃界時，或者基於地理因素的考
132 鄒立剛，〈適用於南沙群島的領海基線法律問題研究〉，《河南財經政法大學學報》，2013 年
第 3 期，2013 年 7 月，頁 140-146。
133 挪威自十九世紀中期後，即主張以連接海岸凸出部分以及島嶼所形成的線段，做為基線。與挪
威存在海域爭端的英國，始終反對挪威的「直線基線」主張，1951 年，國際法院對於英、挪兩國 爭議進行判決，國際法院採納了挪威「直線基線」的主張。而後 1958 年《領海及鄰接區公約》及 1982 年《聯合國海洋法公約》於立法時，亦將「直線基線」納入條文規範。參見黃異，《國際海 洋法》，同註 127，頁 9-11。
134 廖文章，《國際海洋法論–海域劃界與公海漁業》，同註 118，頁 16-34。
量，或者基於政治、經濟、人口等因素的考量，以島嶼作為劃界的基 點，使其具有完全的效力，來劃定彼此間的領海、鄰接區、專屬經濟 海域或大陸礁層。賦予島嶼全效力之情形如下：（一）位於一國領海 內、接近於沿海國陸地的島嶼，一般被視為該國海岸的一部分，在劃 界時享有全效力，等同陸地享有劃設大陸礁層之法律權利。（二）若一 國與另一國的島嶼或島群，於地理位置、經濟、人口、自然條件等各 方面的條件相似，且均位於各自的劃界區域內，為平衡雙方利益，參 與劃界當事國，通常會互相給予此類島嶼全效力。（三）根據固有權利，
群島國在與其他國家的海洋劃界中，會使其所有島嶼都具有完全且平 等的權利。（四）有些島嶼，因自身面積較大、人口較多、地理位置重 要及劃界雙方的綜合權衡、讓步等因素，於劃界中獲得全效力。（五）
有些島嶼不一定位於本國陸地的領海範圍之內，但在地理上與陸地的 關係極為密切，也被視為陸地的組成部分，在劃界中，此類島嶼亦可 具有與陸地同等的法律地位。（六）有時劃界雙方基於整體的政治、經 濟和發展兩國關係等因素考量，會賦予一些小島全效力。135
二、島嶼享有部分效力（partial effect）
（一）島嶼獲得一半或更少部分效力
島嶼位於其所屬國本土領海外不遠處。此類島嶼位於其所屬國領 海的外線與假想中線（即所屬國本土與相向鄰國之間所劃的中線）之 間，往往獲得部分效力。
（二）「飛地」（enclave）
沿海國所屬島嶼若被視為「飛地」，島嶼則只能享有適當的海域，
此種做法常見於以下兩種情況：1、島嶼位處兩國海岸的中間線或位於 中間線附近，遇此情況，於劃定中間線時，則不以此類島嶼作為劃界
135 同前註，頁 16-34。
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的基點，但允許其享有適當海域。2、沿海國的島嶼若遠離該國海岸，
越過中間線，位處另一相向或相鄰國家的海岸附近，此類島嶼往往不 作為劃界的基點，但可在他國海域內擁有適當海域。136國際法學者奧康 奈爾
（
Daniel P. O'Connell）
認為，「飛地」不應該被剝奪享有適當海域 的權利，在海域劃界中，若對「飛地」完全不予考慮，將剝奪此類島 嶼原本可等同陸地享有大陸礁層的法律權利。劃界只是一個過程，它 不應決定「飛地」是否享有大陸架權利。137三、島嶼獲零效力（inefficiency）
不給予島嶼任何效力之情形主要有二：（一）極小的島嶼或荒礁。
在海洋劃界時往往不被賦予效力。由於此類島嶼面積過小，以致不具 備長期使人居住的條件，通常除了燈塔、氣象站等管理人員之外，並 無人居住，其本身之經濟價值亦極為有限。（二）主權歸屬發生爭議。
當島嶼的主權歸屬發生爭議時，在海洋劃界時也往往不賦予其效力或 僅給予領海之法律效力。此一因素經常會優先於其他因素納入考量，
且不論島嶼之大小、位置如何。138
綜上所述，那些靠近沿海國領土或面積大、人口多的島嶼，在海 域劃界實踐中，經常可獲得全效力；而那些位於中間線附近，或者遠 離沿海國領土的島嶼，經常僅能獲得部分效力；那些主權尚有爭議或 面積極小的島嶼，則通常僅能獲得零效力。雖然前揭實踐情形，尚未 為國際社會所普遍接受，並形成國際習慣，然其所呈現的若干形態，
已漸形成國際習慣。139惟值得注意的是，在當前的海域劃界上，並無放 之四海皆準的標準來決定應賦予島嶼（或小島、岩礁、環礁或沙洲）
136 國際法學者奧康奈爾（Daniel P. O'Connell）教授將「飛地」稱做是「位於中間線錯誤一邊的島
嶼」，他認為，「如果一般的原則是島嶼擁有獨立大陸礁層，那麼這些靠近他國海岸的島嶼就不能僅
僅由於它的地理位置，被剝奪權利」。參見 O'Connell Daniel P., The international law of the sea, Volume 2., (Oxford: Clarendon Press, 1984), p. 20.
137 Ibid, pp. 717-720。
138 廖文章，《國際海洋法論–海域劃界與公海漁業》，同註 118，頁 16-34。
138 廖文章，《國際海洋法論–海域劃界與公海漁業》，同註 118，頁 16-34。