第二章 《海洋法公約》中之島嶼制度
第一節 島嶼制度之緣起
1 Myron Nordquist,“UNCLOS Article 121 and ITU ABA /TAIPING in The South China Sea Arbitration Award: A Correct Interpretation?,”Centre for International Law, January 5, 2017,
<http://cil.nus.edu.sg/.../Session-3-on-Entitlement-of-Rocks-and-Islands-...>. 十七部分列出一般條款和最後條款。參見“Third United Nations Conference on the Law of the Sea,”
United Nations Diplomatic Conferences, <http://legal.un.org/diplomaticconferences/1973_los/>；Tullio Treves, “United Nations Convention on the Law of the Sea,” United Nations Audiovisual Library of International Law, December 10, 1982, <http://legal.un.org/avl/ha/uncls/uncls.html>。
條文仍維持第三次聯合國海洋會議所通過的島嶼制度條文內容，未予 修改，島嶼制度自此更是爭論不斷。而後，隨著各沿海國對於劃定海 洋區域日趨重視，特別是專屬經濟海域制度的施行，島嶼所享有的地 位，事涉各國所屬島礁能否有權劃設 200 海里專屬經濟海域權利，對 於島嶼制度的爭論，復掀起另一波高潮，其中又以《海洋法公約》第 一百二十一條第三項條文內容規範：「不能維持人類居住或其本身經濟 生活的岩礁，不應有專屬經濟海域或大陸礁層。」詞義含糊不清，爭 論尤甚。各國對島嶼在海洋區域的劃定及在國家間海上劃界中所享有 的地位，紛擾至今，未曾停歇。
對於島嶼制度的爭論，復因中國大陸在南沙其所屬島礁進行大規 模的填礁建島工程再現，更而引發對人工島嶼、岩礁、島嶼、「洋中之 島」及「洋中群島」等問題的激辯。茲就島嶼制度立法過程中，各重 要時期之會議及重要討論事項分述如下:
壹、1930 年國際法編纂會議
早期的國際法係以習慣為主，然因明確性及規範性不足，故而，
甚早即有人建議將國際習慣編纂成條文，予以明確化，以利各國有所 依循。基此，為推動國際法的「成文化」（Codification）3，《國際法委 員會章程》（Statute of the International Law Commission）第十五條即闡 明，國際法的「成文化」旨在「更精確地訂定並系統整理廣泛存在的 國家慣例、判例和學說的國際法規則」，並就「國際尚未訂立規章或各 國慣例尚未充分發展成法律的各項主題，擬定公約草案」。4
1930 年 3 月 13 日至 4 月 12 日，國際法編纂會議（The Hague
3 根據《聯合國憲章》第 13 條第一項第一款，聯合國大會的任務是在鼓勵逐步發展國際法及其「成
文化」。國際法的逐漸發展包括起草尚未受國際法管制，或在國家實踐中得到充分解決領域的法律 規則。而，國際法的「成文化」（Codification）係指將已被國家實踐、先例和學說廣泛涵蓋的國際 法規則予以更加精確的制定和系統化。參見“Codification and Progressive Development of
International Law,” United Nations, <http://legal.un.org/cod/>.
4 Michael Wood, “Statute of the International Law Commission,” United Nations Audiovisual Library of International Law, November 21, 1947, <http://legal.un.org/avl/ha/silc/silc.html>.
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International Law Codification Conference）在國際聯盟（the League of Nations）主持下於海牙（Hague）召開，計有 47 國政府代表與會。此 次會議，主要係就國籍問題（nationality）、領水問題（territorial waters）
以及國家在外國人受到損失時應負責任（responsibility of states for damage done in their territory to the person or property of foreigners）三項 習慣國際法予以「成文化」（Codification）問題進行討論。5為慎重其事，
國 際 聯 盟 除 成 立 編 纂 籌 備 委 員 會 （ Preparatory Committee for the Codification Conference）外，並委託哈佛大學法學院（Harvard Law School）動員 44 名在國際法學有專精之學者組成諮詢委員會，針對是 次會議討論草案進行研究工作，其研究成果並經哈佛大學法學院認可 後，提到會中供與會人員逐項討論。6
國際法編纂會議召開伊始，首先討論前揭國際法草案第二卷有關 領水部分，其中《議題 5》係針對島嶼的領海範圍；其《議題 6》係針 對島嶼的定義。與會的 16 個國家對於島嶼的定義分成兩派，其一認為，
必須在高潮時高出水面始可認定為島嶼；另一認為，以低潮時高出水 面為必要條件即可認定為島嶼。7經各方爭論後，會中形成對於島嶼
（islands）地位共識，並提出島嶼定義的草案為：「島嶼是一塊陸地區 域，為海水所圍繞，並永久位於高潮水位之上。」會中，英國對於島 嶼的定義提出修正建議為：「一塊由海水所環繞的陸地，在正常情況 下，永久位於海平面之上，它不包括一塊不能有效占領和利用的領土。」
亦即排除了不能有效占領和利用的島嶼可享有領海之權利。8
1930 年國際法編纂會議，並就沿岸島嶼若位於從海岸量起的領海
5 “League of Nations Codification Conference,” Office of Legal Affairs, July 31, 2017,
<http://legal.un.org/ilc/league.shtml>.
6 Terasaki Naomichi Hiro, “The Regime of Islands in International Conventions(part 1),” Review of Island Studies, March 13, 2014, p. 3, <http://www.spf.org/islandstudies/research/a00010/>.
7 Ibid, pp. 4-5.
8 廖文章，《國際海洋法論–海域劃界與公海漁業》（新北：揚智文化事業股份有限公司，2008 年
5 月），頁 3。
範圍之內，則該島嶼的外緣可作為領海基線的基點；若位於領海範圍 外，則應以各島嶼為單位，單獨劃定其領海等問題，草擬一項作為討 論基礎的條文。亦即有意規範「領海範圍內，低潮時露出水面的低潮 高地，得作為劃定領海時的基點」。9
1930 年國際法編纂會議為海洋法立法工作的前身，島嶼制度雖未 成形，然而，亦非全然無得。在會議報告中提出了 13 個條款草案，
在一定程度上就領海問題的諸多方面達成了一致共識。這些條款為日 後的海洋法立法工作奠定了基礎。10復因，領海與基點基線問題，漸受 國際社會重視，島嶼制度之建構基礎由此萌發。
貳、1958 年第一次聯合國海洋法會議
1957 年，聯合國大會通過第 1105（XI）號決議，決定舉行海洋法 會議，並賦予是項會議之任務為：「審查海洋法，不僅著重問題之法律 層面，同時應兼顧其技術、生物、經濟及政治層面，並將工作之成果 訂為一項或數項國際公約，或酌予載入其他適當文件中。」秉持聯合 國大會通過之決議，1958 年 2 月 24 日至 4 月 27 日，第一次聯合國海 洋法會議（The First United Nations Conference on the Law of the Sea）於 瑞士日內瓦（Geneva）召開，計有 86 國與會。11
1958 年第一次聯合國海洋法會議伊始，首先討論「領水」（territorial waters）一詞，認為用詞上欠缺妥當，可能會導致混淆，認為它是用於 描述內水（internal waters），確認改以「領海」（territorial sea）稱之。
12延續了 1956 年國際法委員會（International Law Commission）在向大 會報告時所提出的海洋法條款草案，該草案第十條島嶼的定義為：「每
9 “Articles concerning the Law of the Sea with commentaries 1956,” United Nations,
<http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/.../8_1_8_2_1956.pdf>.
10 Tullio Treves, “1958 Geneva Conventions on the Law of the Sea,” United Nations Audiovisual Library of International Law, April 29, 1958, <http://legal.un.org/avl/ha/gclos/gclos.html>.
11 Ibid.
12 “Articles concerning the Law of the Sea with commentaries 1956,” supra note 9.
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個島嶼都有其領海，島嶼是一個陸地區域，由海水所環繞，在正常情 況下，永久位於高潮水位之上。」、第十一條乾礁（drying rocks）及沙 洲（drying shoals）的效力為：「從陸地或島嶼測量，在領海內的全部或 部分乾礁及沙洲，可以作為衡量領海延伸的起點。」13
1958 年第一次聯合國海洋法會議，持續就島嶼制度有關立法工作 進行討論，會中，西班牙提議，將島嶼的定義修正為：「島嶼為任何陸 地區域，四面環水，永久位於海平面之上，每個島嶼都應享有其領 海。」未獲採納。14英國及北愛爾蘭提案認為，從陸地或島嶼的測算，
若乾礁（drying rocks）和沙洲（drying shoals）位於領海以外，則不應 擁有自身的領海。15
美國則提案認為，一、依據 1956 年國際法委員會所提島嶼的定義，
人工島嶼儼然包括在內，因而提出修正建議如下：「島嶼是一個自然形 成的陸地區域，四面環水，高潮時高出水面，島嶼的低潮線可作為基 線。」美國提案修改的理由為，在島嶼的定義加入以「自然形成」
（naturally-formed）之要件，旨在明確排除人工島嶼的適用，因為若允 許人工島嶼可列入島嶼，將造成領海的擴張，其結果將侵犯公海自 由，此一允許實不可取。二、依據 1956 年國際法委員會對於島嶼的定 義要求是「在正常情況下」和「永久地」在高潮線之上，這是相互衝 突的，並且由於沒有既有的國家實踐上慣例可客觀判斷，是否低於正 常標準、或屬於異常狀況、或因季節性潮汐行動的影響，並據以認定 島嶼所屬的法律地位，應當省略這些條款。16
13 “Yearbook of the International Law Commission 1956 Volume II,” United Nations, July 4, 1956,
<http://legal.un.org/ilc/publications/yearbooks/english/ilc_1956_v2.pdf>, p. 257.
14 “First United Nations Conference on the Law of the Sea - Document: - A/CONF.13/C.1/L.113–Spain:
proposal,” United Nations Diplomatic Conferences, March 31, 1958,
<http://legal.un.org/diplomaticconferences/1958_los/>.
15 “First United Nations Conference on the Law of the Sea - Document: - A/CONF.13/C.1/L.62–United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland: proposal,” United Nations Diplomatic Conferences, March 27, 1958, <http://legal.un.org/diplomaticconferences/1958_los/>.
16 “First United Nations Conference on the Law of the Sea - Document: - A/CONF.13/C.1/L.112–
1958 年 4 月 24 日，起草委員會（Drafting Committee）於工作報告 中即建議將草案第十條島嶼的定義第一項修正為︰「島嶼是一個自然 形成的陸地區域，四面環水，高潮時高出水面。」第二項修正為︰「當 島嶼擁有自己的領海時，其領海按照本公約各項條款規定來測量。」17 即是納入美國所提案島嶼應「自然形成」的修正意見，並刪除「在正 常情況下」和「永久地」在高潮線之上等用詞。後來於 1982 年通過的
《海洋法公約》第一百二十一條第一項條文中，亦沿用修正後草案對 於島嶼的定義，未再變動。
1958 年第一次聯合國海洋法會議，通過了《領海及鄰接區公約》
（Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone）、《公海公 約》（Convention on the High Seas）、《捕魚及養護公海生物資源公約》
（Convention on Fishing and Conservation of the Living Resources of the High Seas）和《大陸礁層公約》（Convention on the Continental Shelf）
四項公約，18其中《領海及鄰接區公約》第十條、第十一條定義了島嶼 及低潮高地（low tide elevation）的概念和法律地位，並確認島嶼可享 有領海的權利。19
《領海及鄰接區公約》第十條第一項對於島嶼的定義，載明為：「稱 島嶼者，指四面環水，露出高潮水面之自然形成之陸地。」其第二項 並規定：「島嶼之領海依本公約各條款規定測定之」。該公約第十一 條第一項復規定：「稱低潮高地者，謂低潮時四面環水，但露出水面，
而於高潮時淹沒之自然形成之陸地。低潮高地之全部或一部分位於距
United States of America: proposal,” United Nations Diplomatic Conferences, March 31, 1958,
<http://legal.un.org/diplomaticconferences/1958_los/>.
<http://legal.un.org/diplomaticconferences/1958_los/>.