第三章 美國雙語教育法制的發展經驗
第五節 2001 年通過「帶起每個孩子法」之影響
一、立法簡介
1980 年代起，美國教育改革掀起「回歸基本學科能力」的呼聲，因為美國 學生的學科測驗成績逐年滑落，落後於世界先進國家，故倡導政府應發展出一 套學力標準，負責提升學生的學科能力310；在 2001 年，美國國會以壓倒性的票 數通過了「帶起每個孩子法」（No Child Left Behind Act, NCLBA），本法是布希 政府推動教育改革的重要法律，提撥超過 130 億美元的聯邦資金來補助地方教 育機關，目標在提供高品質的教育及平等的教育機會，主要包含四大原則：提 升學校的可課責性、擴大家長教育選擇權、要求使用經研究證實有效的教學方 法，以及賦予聯邦經費較大的使用彈性311。
本法最重要的是採用「年度充分進步指標」（adequate yearly progress, AYP）作為績效評鑑制度，即每年都讓中小學生接受至少一次的測驗，測驗科 目為數學和閱讀兩科，要求學生每年的成績都必須有充分的進步，用量化數據 作為評鑑手段，細節、標準由各州自行訂定，終極目標是讓所有學生在 2014 年 時，閱讀和數學科成績都達到精熟的程度312。
309 CRAWFORD, supra note 141, at 41-42.
310 林俊傑，No Child Left Behind？，師友月刊，489 期，2008 年 3 月，51 頁。
311 Barbara J. Brunner, Bilingual Education Under the No Child Left Behind Act od 2001: “¿se quedará atrás?” , 169 EDUCATION LAW REPORTER 505, 505 （2002）.
312 郭千惠，美國 「帶起每個孩子法案」之教育績效評估制度及其啟示，學校行政雙月刊，77
期，2012 年 1 月，73-74 頁。
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年度充分進步指標的達成率，將學校劃分合格與不合格兩邊，使學校的績 效評鑑與課責變的非常簡單，本法試圖將企業品管模式帶入學校經營中，不合 格的學校必須接受懲處─連續兩年不合格的學校將列為「改進學校」，家長有權 打破學區的限制，替孩子轉學到其他公立學校，或接受學校提供的補救教育；
連續四年不合格的學校，將撤換部分教職員，進行課程改革；連續五年不合格 的學校，則必須接受「重組」，撤換大部分的教職員，由政府、教育管理公司接 管，或轉型為特許學校；同時，為使家長擁有充分的選擇權，學校有義務提供 家長有關辦學成效的資訊，如當年學生的成就表現、畢業率、教師專業證明、
未接受測驗的學生比率等等313。
年度充分進步指標是一種單一、全州適用的量化標準，各州訂定的評鑑細 節有所不同，例如加州的評估標準除了學生考試成績進步的數據之外，也包括 畢業率和出席率314。
二、對雙語教育之著墨
「帶起每個孩子法」的第三篇（Title III），內容為提供英語能力有限的學童
（包含移民學童在內）英語補救教學，取代了聯邦雙語教育法，著重於提升英 語能力和學校課責，但在法條用語上，完全刪除了「雙語」這個詞彙，也未提 及學習母語和文化傳承的益處，僅說明「發展高品質的語言教育計畫…來幫助 LEP 和移民學生熟練英語…達成各州要求的學科成績標準」315，文義上給予地 方教育機關很大的彈性，可自行選擇不同的教學模式，雙語教育計畫仍可申請 補助，也未限制學生參與雙語教育計劃的年限，但因為每年要求成績進步的測 驗都是用英文進行，學校若用學生的母語進行評量，通常無法符合州的評鑑標 準，本法的精神是用英語教學才能讓 LEP 學生不要落後於懂英文的同儕，整體 而言還是設計來補助英語單語教學的316。
至於年度充分進步指數的測驗，除了和一般學生一起接受閱讀和數學科的
313 陳佩英、卯靜儒，落實教育品質和平等的績效責任制：美國《NCLB 法》的挑戰與回應當
代教育研究季刊，18 卷 3 期，15-16 頁。
314 陳佩英、卯靜儒，同前註，15 頁。
315 20 U.S.C.A. § 6812 （1）-（4）（2001）.
316 Brunner, supra note 311, at 512-13.
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評量外，LEP 學生須加測英文科，甫移民至美國的學生在三年內也都必須接受 英文能力測驗317，要求學生每年的英文能力都要有充分進步，接受補助的學校 必須每兩年向地方教育局提出數據，說明該校 LEP 學生熟悉英文、成績及格、
進入普通班的比率有多少，若數據未達到該州制定的標準，就會處罰學校，學 校必須提出改善計畫、被削減補助款，甚至撤換教職員318，老師感受到讓學生 盡快學會英語的龐大壓力，不得不減少雙語教學，增加全英語教學來幫助學生 應付考試，即使家長強烈要求學校使用母語教學，也不一定能如願319，因貧窮 LEP 學生的測驗成績較低，年度測驗結果就像是該校的移民人口比率的反應，
學校視 LEP 學生為拉低成績的頭痛者，這樣的課責制度，完全將學生的低成就 視為教育問題，而非社會問題320。
三、法院之態度
在「帶起每個孩子法」通過後，因為其取代了聯邦雙語教育法，對於有關 雙語教育的法律適用產生了若干影響，聯邦最高法院在 Horne v. Flores321判決 中，闡述了「帶起每個孩子法」與教育機會平等法的關係。
一群亞利桑那州的家長起訴主張，當地 Nogales 學區提供給 LEP 學生的過 渡型雙語教育計畫不當，違反了教育機會平等法，在 2000 年時聯邦地方法院宣 告系爭雙語教育計畫獲得的經費太少，不足以滿足學生需求而違法，並要求州 研究並建立合理的補助辦法322；州並未遵守此判決，2006 年亞利桑那州參議院 的議長提出了訴訟，主張因國會通過「帶起每個孩子法」等因素，構成了「情 勢變遷」，繼續執行該法院命令將對公益有所危害，請求廢棄原法院命令，第一 審和第二審判決均駁回州政府的請求323。
案件上訴到最高法院，州主張只要遵守「帶起每個孩子法」，獲得聯邦補助
317 20 U.S.C.A. § 6823 （b）（3）（C）（2001）.
318 Bethay Li, Note, From Bilingual Education to OELALEAALEPS: How the No Child Left Behind Act Has Undermined English Language Leaners’ Access to a Meaningful Education, 14 GEOJPLP 539,556-57 （2007）.
319 Brunner, supra note 311, at 519-20.
320 BAKER, supra note 57, at 200.
321 557 U.S. 433（2009）.
322 Flores v. Arizona, 172 F.Supp.2d 1225（2000）.
323 Horne v. Flores, 557 U.S. at 433-34.
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的許可，即表示學校的教育計畫能幫助 LEP 學生達到高成就，而自動符合教育 機會平等法的要求；法院則認為，僅僅遵守「帶起每個孩子法」的要求，不等 同於滿足教育機會平等法的「適當行動」，「帶起每個孩子法」並不能取代教育 機會平等法，兩者須分別判斷，但法院認為該法仍可能構成「情勢變遷」，故撤 銷原判決發回再查324：
1. 「帶起每個孩子法」讓亞利桑那州教育部訂定了學生英文能力的標準、
採用統一的標準化測驗、提供結構沉浸課師資的訓練等，大幅改變了亞 利桑那州對英文能力不佳學生的教育模式。
2. 「帶起每個孩子法」挹注了大量聯邦經費來補助地方教育計畫，這些經 費也應納入考慮，而非只考慮州提供的補助經費足夠與否。
3. 「帶起每個孩子法」要求州提出學生每年的進步數據，有助於評估 Nogales 學區補救教學計畫的有效性。
4. 「帶起每個孩子法」代表聯邦教育政策的轉變，反映了教育界的共識：
光是提高補助金額，並無助於改善學生的成績，因此「帶起每個孩子 法」不再著重於提高補助的金額，而是要求學校負起績效責任，原判決 僅以補助金額多寡衡量教育計畫的有效性，已與聯邦政策不符。
此外，法院引用了亞利桑那州教育部 2004 年的研究報告，內容係強烈支持 改用「結構沉浸式」課程來教導 LEP 學生，認為全英語的課程比過去所使用的 雙語教育成效更佳，法院指出州的教育政策改變，也有可能構成情勢變更325。 Breyer 等四位自由派大法官提出的不同意見書認為，本案爭點並非情勢變 遷，而是州政府拒絕提高補助經費，是否會違反教育機會平等法、剝奪了平等 教育機會，贊成下級法院使用 Castaneda 提出的第二個判準，來判斷州是否投 入了足夠的經費作為資源326；但多數意見認為，Castaneda 判準並非針對提供資 源、增加額外補助款的爭議所設，應將本案爭點限縮在情勢變遷327。
324 Id, at 463-65.
325 Id, at 461.
326 Id, at 484-85.
327 Id, at 458-59.
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四、小結：雙語教育仍有存在空間，但已非國家偏好
「帶起每個孩子法」強調短期內提高考試成績，但如第二章所述，雙語教 學的成效並無法在一兩年內展現，學校被迫減少對 LEP 學生的雙語課程，增加 準備英語考試的時間，但是這樣的考試都必須先具備高度英語技巧，並無法區 別學生考差是因為語言能力不足，或是知識理解不足，用單一化的標準測驗來 評量所有學生（one size fits all），也是教育測驗專家所反對的328；此外賦予家長 教育選擇權，雖然低成就、低收入的學生有優先轉學權，但如此一來將破壞了 學生的常態分布，將使弱勢學生過度集中，造成家裡沒有經濟能力辦轉學的孩 子，只能留在原先的學校，繼續接受劣質的教育。
在新法之下，雙語教育仍有存在空間，可以申請聯邦補助，但國家強制使 用英語測驗來實施績效評鑑之下，造成考試領導教學，因為雙語教育的成效並 無法在短期內展現，學校既然希望學生快速學會英語，就會偏好使用全英語教 學，壓縮了雙語教育的實施空間，「帶起每個孩子法」又回到問題取向，消滅了 過去雙語教育法促進多元的目標。
第六節 本章結論
美國雙語教育歷經了兩波興衰，目前美國雙語教育仍停留在第四個時期，
歐巴馬政府延續了布希政府提出的「帶起每個孩子法」，沒有重大的新進展。從 歷史脈絡中可以發現，在國家面臨安全或經濟上重大危機時，會產生排外的情 緒，容易排斥移民的外國語言、打壓雙語教育；加州廢除雙語教育的 227 號公 投，以及紐約州的 Bushwick Parents Organization v. Mills 判決，則顯示出雙語教 育議題的複雜性，不能簡化為「保障移民」和「反移民」的對立。
移民學童的家長也擔憂過度使用雙語教育，會妨害孩子未來在全英語的社 會中討生活。雖然「好的雙語教育」並不會犧牲英語學習，但其需要經過數年
移民學童的家長也擔憂過度使用雙語教育，會妨害孩子未來在全英語的社 會中討生活。雖然「好的雙語教育」並不會犧牲英語學習，但其需要經過數年