從蓬勃發展時期到輕視削弱時期

一、聯邦雙語教育法與雙語教育的蓬勃發展

因為美國化運動的風潮，1920 年代起雙語教育的發展呈現停滯，直到二次 大戰後雙語教育再度受到重視，主要是受到民權運動的影響，改變了社會對移 民語言的觀感所致，聯邦雙語教育法（Bilingual Education Act）是雙語教育復 甦的一個重要的里程碑，以下介紹其立法背景、內容和相關的政府措施。

（一）1968 年制定聯邦雙語教育法的背景

改善移民學童教育品質的壓力，主要來自移民人數眾多的州，即加州、德 州、佛州¹⁷¹，1967 年一位德州參議員提出了雙語教育法草案，歷經聽證後 1968 年國會通過了聯邦雙語教育法，明文承認 LEP 學生在教育上有特殊需求，為了 滿足他們的需求，聯邦編列 750 萬美元的預算補助各地學校的雙語教育課程，

申請補助的教育計畫必須同時使用學生的母語和英語，不補助全英語的課程

172。

催生雙語教育法的社會因素，主要有下列三者：

第一，在美蘇軍備競賽的氛圍下，1957 年蘇聯發射人造衛星，引發美國對 國內教育競爭力的危機感，政府為了提升國民素質、促進科技發展，開始重視 移民的語言，美國在 1958 年通過「國防與教育法」（National Defense Education Act），鼓勵學習外語；又在 1965 年通過「中小學校教育法」（Elementary And Secondary Education Act），在第一篇提供針對移民子女進行補救性教育的法源

170 李慶霞，前註 157，49-50 頁。

171 Martin Chuks Muo, The Passage of The 1968 Bilingual Education Act and Its Aftermath : A Legislative Systems Analysis 2-3,13（1994）（unpublished Ph.D. thesis, Howard University）.

172 Bilingual Education Act of 1968, Pub. L. No. 90-247, §702, 81 Stat. 816（1968）.

44 173。

第二，1960 年間美國國內爆發民權運動，改變了美國社會對移民的看法，

1964 年通過的民權法第 601 條¹⁷⁴，明確禁止基於種族、原國籍的歧視，除了消 除種族隔離措施外，在 60 年代晚期西語裔族群的政治勢力開始崛起¹⁷⁵，爭取平 等的教育機會，聯邦雙語教育法可以說是民權運動的產物¹⁷⁶。

第三，詹森總統的「對貧窮宣戰」政策，為雙語教育提供了重要支持。詹 森總統認為，提升國內所得水準和降低失業率是重要任務，並獲得了大眾的支 持，特別是相對貧窮的西語裔學生，有必要藉由教育計畫來改善他們的生活，

以使其充分參與美國社會¹⁷⁷。

（二）促進雙語教育蓬勃發展的行政、立法、司法措施 1. 聯邦雙語教育法：提供雙語教育補助經費

1968 年通過的聯邦雙語教育法，係作為中小學校教育法的第七篇

（Title VII），立法目的為（1）承認英語能力不足兒童有特殊教育需求。

（2）給予各地方教育機構財政上補助，以針對這些特殊教育需求學生，

在各中小學發展「新而富想像力」的課程。「英語能力不足」的定義是，

來自主要語言環境為非英語之兒童¹⁷⁸。

本法著重於提供「補救教學」，教學目標是使學生擁有充分的英語識字 能力，補救的對象必須具有「雙重弱勢」，即不諳英語的低收入學生¹⁷⁹。 這部法律的目標究竟係同化抑或多元並不清楚，雙語教育的定義也很模 糊，不限定使用何種類型的雙語教育，導致初期的課程發展十分混亂¹⁸⁰。

聯邦雙語教育法起了示範作用，自 1971 年起，各州紛紛通過州內的雙

173 BAKER &JONES, supra note 51, at 546-47.

174 42 U.S.C. § 2000d （1964）.

175 CRAWFORD, supra note 141, at 33.

176 Muo, supra note 171, at 4-5.

177 Id, at 12-13.

178 Pub. L. 90-247, §702, 81 Stat. 816, 816.

179 Pub. L. 90-247, § 704（a）, 81 Stat. 816, 817.

180 李慶霞，前註 157，68 頁。

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語教育法，鼓勵雙語教學，或提供經費補助雙語教育計畫，雖然有少數州 並未廢除過去禁止教外語的法律，這些法律再也沒有被實際執行過¹⁸¹。

由於越戰和龐大的社會福利支出造成政府財政負擔，詹森政府欲在避 免增稅的前提下實施雙語教育法，1968 年國會並未通過任何經費，1969 年撥款 750 萬美元，只夠補助 76 個教育計畫，僅 2 萬 7 千名學生受惠，

尚無法滿足各州的實際需求¹⁸²。

1974 年第一次修正了聯邦雙語教育法，經費提高至 6 千 8 百萬美 元，刪除了貧窮條款，只要是英文能力不佳的學生都符合補助資格，雙語 教育的目標是同化抑或多元仍不明瞭，未限定應採何種教學模式，但其規 定「教育系統為協助學生有效進步…必要時得在所有課程使用學生的母 語，且在教學中欣賞學生的文化傳承」¹⁸³，文義上並不排除純以保存移民 文化為目標的雙語教育，過渡型和保存型的雙語教育均符合補助資格¹⁸⁴， 明確要求接受聯邦補助的學校使用學生的母語來教學，並增加評鑑雙語教 育計畫的要求，創立「雙語教育辦公室」來監督全國雙語教育，須定期向 國會和總統提出報告¹⁸⁵。

2. 指標性判決：Lau v. Nichols 案

加州的一群華裔家長提起團體訴訟，主張當地學校違反了憲法增修條 文第 14 條的平等保護條款，因為當地有 2856 名不會講英語的華裔學生，

其中只有約 1000 人接受英語補救課程，其餘約有 1800 人完全未獲得補救 課程，認為他們被剝奪了平等的教育機會¹⁸⁶。

最高法院 9 位大法官全體一致地作出 Lau v. Nichols 判決，指出公立學 校應教導學生基本的英語技巧，因為擁有基本英語能力之後，學生才能充

181 CRAWFORD, supra note 141, at 33.

182 李慶霞，前註 157，74 頁。

183 20 USC § 880B-1（A）（4）（a）（i）（1974）.

184 GLORIA STEWNER-MANZANARES, THE BILINGUAL EDUCATION ACT : TWENTY YEARS LATER 3

（1988）. available at http://www.ncela.us/files/rcd/BE021037/Fall88_6.pdf （last visited Dec.31, 2013）.

185 李慶霞，前註 157，73-74 頁。

186 Lau v. Nichols, 414 U.S. 563, 564-65（1974）.

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分參與教育活動，對不懂英文的學生來說，課程是無法理解、沒有意義 的，主筆的道格拉斯大法官簡潔扼要的說明：

「…僅僅提供相同的設備、教科書、師資及課程，不等同於平等的待 遇，因為不懂英語的學生還是被排除在有意義的教育之外」¹⁸⁷。 然而，最高法院選擇以民權法的禁止歧視條款作為判決依據，而非原 告主張的憲法平等保護條款，法院引用民權法第 601 條，禁止任何接受聯 邦補助者有基於種族、膚色、原國籍的歧視行為，以及衛生教育福利部對 何謂「歧視」作出補充的行政命令─假如因種族、膚色、原國籍不同，而 限制對他們所提供的服務、補助或利益，將構成歧視，法院認為本案學校 提供給中國學生的利益較少，剝奪了他們接受有意義的教育之機會，已經 構成歧視而違法¹⁸⁸。

關於救濟方法，法院指出學校應採取積極措施，來矯正這些學生的語 言障礙，盡快讓他們學會英語，雖然加州州法允許學校提供雙語教育，但 判決中並未明確要求雙語教育，道格拉斯大法官指出：「對這些不懂英文的 華裔學生，用英語教學是一種辦法，用中文教學也是一種辦法，還有其他 方法存在…原告只請求教育機關矯正這些不利情況。」¹⁸⁹，最後法院引用 衛生教育福利部的指示，學校對學生的語言能力進行分級和追蹤時，必須 盡快滿足他們的語言需求，不能成為「一條教育上的死路」，讓他們永遠停 留在原來的程度¹⁹⁰。

3. 教育機會平等法：要求採取措施克服語言障礙

1974 年為了落實 Lau 案判決意旨，國會通過「教育機會平等法」

（Equal Education Opportunity Act），明文規定教育機關應「採取適當行動 來克服語言障礙，以使學生能平等地參與教學活動」¹⁹¹，將 Lau 案判決意

187 Id, at 566.

188 Id, at 566-68.

189 Id, at 564-65.

190 Id, at 568. 何謂「教育上的死路」，例如將學生置於後段班，完全無意讓他們跟上進度，

Larry P. v. Riles, 793 F.2d 969（9th Cir. 1984）.

191 20 U.S.C. §1703（f）（1974）.

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旨的適用範圍擴大到所有學區的所有學生，而不限於那些接受聯邦經費補 助的學區¹⁹²。

4. 「劉案救濟措施」：明確要求使用母語教學

為了協助地方學區遵守 Lau 案判決，提供有意義的教育，1975 年民權 辦公室（Office for Civil Rights）頒布一系列的指導原則，被稱為「劉案救 濟措施」（Lau Remedies），主要目的有二：（1）作為判斷學區是否遵守民 權法禁止歧視條款的依據。（2）協助學區積極發展適當的教育計畫來矯正 侵犯民權的行為¹⁹³。

因為「劉案救濟措施」未進行公告程序，並非正式的行政命令，而沒 有法律效力，但民權辦公室仍非常積極地執行，當發現地方有違反民權的 行為時，民權辦公室會以「劉案救濟措施」作條件來交涉，要求一旦該學 區有 20 位以上學生的母語為同一種少數語言時，學區必須提交符合 Lau 判 決意旨的教育計畫¹⁹⁴，大部分的案件都要求使用學生的母語來教學，學區 視情況可以選擇使用過渡型或保存型的雙語教育，又以過渡型雙語教育為 主¹⁹⁵，而學區為了避免聯邦補助被削減，多半會自願配合使用雙語教育

196，執行的首五年內，民權辦公室共要求 500 多個學區使用雙語教育，促 使雙語教學法脫離了邊緣化的地位¹⁹⁷。

在這個時期，雖然法律沒有明確要求應使用何種類型的雙語教育，但 保存型雙語教育在少數族群集中的社區中的確有所成長¹⁹⁸，特別是西語/英 語的雙語教育，採取了促進雙語發展，而非英語補救教學的模式¹⁹⁹。

192 STEWNER-MANZANARES, supra note 184, at 3.

193 Id, at 4.

194 Id, at 5.

195 FREEMAN, supra note 142, at 42-43; Comment, Bilingual Education and Desegregation,127 U.PA. L.REV.1564, 1582（1979）.

196 CRAWFORD, supra note 141, at 37.

197 James Crawford, Summing up the Lau Decision: Justice Is Never Simple（1996）. available at http://www.languagepolicy.net/articles/summing.htm#N_2_ （last visited Dec.31, 2013）.

198 BAKER, supra note 57, at 193.

199 CRAWFORD, supra note 141, at 38.

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二、政府政策轉變與官定英語運動削弱了雙語教育 （一）背景

「劉案救濟措施」要求使用學生的母語，引發了運用聯邦經費來提升少數 語言地位的質疑，且美國面臨越戰結束、石油危機引發的經濟大衰退，不得不 縮減教育預算，劉案救濟措施強制推動雙語教育，花費太多金錢，經濟壓力引 發社會對雙語教育政策改革的呼聲²⁰⁰。

這些呼聲反映在 1978 聯邦雙語教育法的修正，對雙語教育的說明更改為

「為提升 LEP 學生的英語競爭力，得在必要範圍內使用學生的母語，並在教學 中欣賞這些學生和其他學生的文化傳承」²⁰¹，因此不再補助純以「保存母語」

為目的的雙語教育，而將雙語教育的目標設定為「過渡型」的²⁰²；雖然總補助 金額提高到 1 億 3 千 5 百萬美元，但為了增加地方教育機構的自主性，設定一

為目的的雙語教育，而將雙語教育的目標設定為「過渡型」的²⁰²；雖然總補助 金額提高到 1 億 3 千 5 百萬美元，但為了增加地方教育機構的自主性，設定一