第四章 社會自主管制之現實鏡象 — 以德國產品安全法為中心
第一節 德國產品安全法的過去與現在
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第四章 社會自主管制之現實鏡象
—以德國產品安全法為中心
第一節 德國產品安全法的過去與現在
德國早在 1968 年即施行設備安全法（Gerätesicherheitsgesetz – GSG），對於 工作場所中所使用的工作設備之安全性做出規範，2001 年為最新之增改版；對 於一般產品的安全則是在 1997 年實行的產品安全要求與CE標示保護法（Gesetz zur Regelung der Sicherheitsanforderungen an Produkte und zum Schutz der CE-Kennzeichnung – PrdSG）中加以規範。由於歐洲理事會於 2002 年 1 月 15 日 公布新版的一般產品安全指令（GPSD），並於 2004 年 1 月 15 日起正式實施；
歐盟 25 個成員國皆須在規定期限內將該指令轉換為國內法。因此，德國於 2004 年一月將上述的「設備安全法」及「產品安全法」加以合併，並將歐盟「一般產 品安全指令」轉換為德國新的設備及產品安全法（GPSG），於同年 5 月 1 日開 始實施。380
第一款 從勞動保護到消費保護
380 左峻德、黃兆仁、吳瑾瑜等，我國商品檢驗制度改革之探討，2006，頁 68 以下。GPSP 係由 德國的經濟及勞動部（Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit – BMWA）先向上議會提 出，於 2003 年 11 月 28 日通過後，再交由國會表決，隨後由德國國會於 2004 年 1 月 6 日公 布，並於同年 5 月 1 日起正式施行。設備及產品安全法取代並廢止原本的兩個德國聯邦法律，
亦即產品安全法（Gerätesicherheitsgesetz）及產品安全要求規定與 CE 標示保護法（Gesetz zur Regelung der Sicherheitsanforderungen an Produkte und zum Schutz der CE-Kennzeichnung – PrdSG）。新版的法律匯集歐洲執行委員會公布的 15 類產品指令(Richtlinien, Directives)，另外 加上各指令中未涵蓋的部分產品﹐還有特定的工廠及其生產設備，據以制訂德國國內的設備 及產品安全法加以規範，以達到保護產品最終使用者安全的宗旨。Vgl. J. Geiß/W. Doll, Geräte- und Produktsicherheitsgesetz (GPSP) – Kommentar und Vorschriftensammlung, 2005, S. 1ff., 7f.
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設備及產品安全法原名為：設備安全法。顧名思義，乃是對於技術設備規制 科技問題的法律，早年一般視為是機具保護法（Maschinenschutzgesetz），規制 的核心是技術安全，所以規範客體是對於技術設備與技術廠場在進入流通時必須 滿足的安全要求。到了 2001 年修法，立法者明白表示，該法制定之目的為了危 險防護、勞工保護以及消費者保護，免於意外對生命、身體健康、財產之侵擾，
確立現行設備及產品安全法的規範意旨。381 第二款 新方針與全球性方針的影響
然而，隨著全球化、區域整合以及隨之而來的邊境模糊效應，德國在產品安 全法制上受到歐盟法相當大的影響，其中主要來自於歐盟指委會在 1985 年公布 的新方法（Neue Konzeption, New Approach）與 1989 年的全球性方針（Globales Konzept, Global Approach）。歐盟經濟整合的結果，使得各成員國面對流通於歐 盟境內的各式各樣的產品以及存在於社群已久的用物安全需求，必須藉由調和化 產品安全標準的措施，以俾實現歐盟基礎條約第 28 條（Art. 28 EGV）的貨品流 通自由，容許產品製造人在歐盟境內販售其產品。如果沒有這樣的調和措施的 話，歐盟成員國自己的產品安全規範將無法適用，因為Ａ國無法對Ｂ國境內生產 而有流入Ａ國之虞的產品於上市前實施檢驗；縱然實施檢驗想像上或現實上並非 全然不可能，也必須承擔各成員國對於安全標準不一致的不利益。換言之，如果 沒有安全防護水平的一致化調和，不管是在規範層次抑或行政架構層次都很難著 手於產品安全的管制。382
381 Vgl. F.-J. Peine, a. a. O. (Fn. 301), S. 391-398.
382 歐盟基礎條約第 28 條僅課予歐盟成員國將外國規範與行政架構在事實上具有相同水平性
（Gleichwertigkeit）時，才需要等而視之，從而調和化並不意味各成員國不能在歐盟一般安 全指令外自行訂定合於內國需要的安全標準。倘若具備其歐盟基礎條約第 30 條意義下的公益 理由，亦即歐洲法院（EuGH）在 Cassis-de-Dijon-Entscheidung 判決中揭示，若有急迫的必要 性（zwingende Erfordernisse），各成員國仍得以自行透過法律或行政架構來安排產品安全的 防護水平，並有權決定如何在行政法上落實該產品安全規定。因此，一個產品製造人很有可 能要在每一個歐盟成員國中為了個別產品去注意特別該國的產品安全要求。在這個基礎上各
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因此，新方法的提出有助於緩和、甚至解消這樣的難題。其相對於過去指委 會在草擬產品安全指令時僅就小部分範圍、產業類型特定之產品設計、製造訂定 適用技術規範的「舊方法」而言，新方法的目的在於調和歐盟境內各會員國與公 共利益（如安全、健康、環境等）密切相關的技術規定，藉由僅針對大目標、概 括產品類別的基本要求加以定義，除了避免舊方法底下個別指令過於詳盡與類型 繁雜導致的制定速度緩慢與成效不彰，也提高制定與適用上的效率與彈性。383
而 1989 年 的 全 球 性 方 針 公 布 的 符 合 性 評 鑑 程 序
（Konformitätsbewertungsverfahren），進一步提出八種評鑑產品有無符合基本安 全要求的模式程序。在符合性評鑑程序中要檢驗並證明，受指令範圍所及的產品 是否合於當時相關指令的要求。此程序原則上是依照歐洲議會以歐盟指委會通知
（Mitteilung）為基礎在模組決議（Modul-Beschluss）中確立的「對於驗證與檢 驗事務的全球性取向」。該模組對於特定產品要適用不同合致評定程序中的哪一 種程序，已經在個別的指令中規定。一般而言，產品製造人得以在不同的程序選 擇。應適用的程序與檢驗強度依照產品類型的潛在危險性而定，並受到調和技術 規範影響。總括來說，合致評定程序原則上包含設計階段以及產製階段。作為獨 歐 盟調和動機的目標可以說要揚棄成員國間藉由不同嚴格程度的產品規範化導致 對物流自由的不利影響。
成員國仍保有對產品安全為必要事前許可的空間。換言之，單靠歐盟基礎條約第 28 條很難具 體實現貨品流通自由，只要各成員國能夠滿足基礎條約第 30 條公共利益或是法院揭示的必要 性，管制的正當性即獲得滿足。只有當產品領域經完全的調和化，各國許可管制空間方屬不 合法。參見 H. Ch. Röhl, Akkreditierung und Zertifizierung im Produktsicherheitsrecht, 2000, S. 3f.
這 裡 還 會 涉 及 歐 盟 法 上 保 護 條 款 （ Schutzklausel, Safeguard Clause ） 衍 生 的 回 饋 機 制
（Rückkoppelungsmechanismus）之運作。簡言之，在經過保護條款程序終結時要不要有一個 拘束成員國的委員會決定，且該決定具有撤銷的不利益（Anfechtungslast）甚至很可能對產品 製造者具有 drohende Bestandskraft，或是指委會只要公布一個不具拘束力的法律狀態指示
（Hinweis auf die Rechtslage），從產品安全法的指令與歐洲議會對新觀念的議決中都很難清 楚得知。不過，保護條款程序仍指出個別成員國以行政措施進行產品安全規制的界限與框架。
383 H. Ch. Röhl, a. a. O. (Fn. 382), S. 4ff. 中文參見 CE 標示指令概述及歐聯產品責任制度，檢驗雜 誌，35 卷 8 期，1996.8，頁 41。
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立第三者實施符合性評鑑程序的指定驗證機構得依照產品製造人之委託分別或 全部參與兩個階段。384
搭配調和安全防護水平的產品安全指令的新方法與揭示八種符合性評鑑程 序的全球性方針，在該基礎上對於德國產品安全管制的法律意義，在於私人以不 同程度、不同方式引進三個不同層次的管制領域而引發調和化的問題：（1）在 規範制定（Normsetzung）層次上抽象的規定對產品的要求；（2）在市場入口
（Marktzugang）的層次上對個別產品規制進入歐洲市場的可能性；（3）在市場 監督（Marktüberwachung）的層次上觀測市場上的產品與其生成的風險並採取對 應措施。相對應這三個層次，歐盟行政法架構即使用不同的創新手法：技術規範 化（Technische Normung）、行政認證（Akkreditieurng）與驗證（Zertifizierung）、
行政合作（法）。385
在歐盟化與新方法之灌注下，過去產品安全規制上的法律主體，僅聚焦在國 家監督機關及產品製造人，顯然無法適應這樣的潮流，從而本質上有翻轉思維之 必要，亦即：超越民族國家界限與單一上下法律關係的理解，並加入新的行動者 來擔保產品安全。現行德國設備及產品安全法在歐盟法管制產品安全之實務上，
藉由私人之標準委員會（例如法國之CEN、CENELEC或是英國之ETSI）作成歐 盟一般性標準，由歐盟委員會承認後於公報上發布。386倘若商品之製造符合轉化 歐盟調和標準後之國家標準，則作有利於商品製造人之推定，推定其已履行基本 安全要求。387
384 H. Ch. Röhl, a. a. O. (Fn.
商品製造人得自願地選擇是否符合歐盟調和標準或國家標準，或依 其產品落於何種產業部門指令（sektorale Produkt-Richtlinie）範疇下，適用相應 的符合性評鑑程序，程序之方式與類型也取決於該部門指令。一旦經過符合性評 鑑程序，確認產品合於部門指令之一般性要求者，產品製造人就可以在產品上標
382), S. 8-9.
385 E. Schmidt-Aßmann, a. a. O. (Fn. 80), S. 142-143; H. Ch. Röhl, a. a. O. (Fn. 382), S. 4.
386 參見 CE 標示指令概述及歐聯產品責任制度，檢驗雜誌，35 卷 8 期，1996.8，頁 43-44。
387 Vgl. A.Ch. Thoma, a. a. O. (Fn. 59), S. 174-175; M. Eifert, a. a. O. (Fn. 57), §19 Rdn. 65ff.
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載流通進入市場前提的CE標誌；產品製造人未遵守前開標準而配載CE標誌於其 產品上，並令其流入市場者，行政機關得課予罰鍰之法律上不利益（GPSG第 19 條第 1 項第 3 款參照）。負責檢驗產品與授權商品使用CE標誌之指定驗證機構
（Benannte Stelle, Notified Body）則必須於個案證明，即使違反歐盟調和標準或 國家標準，該產品仍符合部門指令的一般性安全要求。
要之，受新方法與全球性方針影響下，新的設備及產品安全法所規範的產 品，包括了技術設備與消費者產品，不過排除了食品、藥物、醫療器材與通訊設 備等具有其他安全考量（特別是風險程度較高）的類型，惟實際適用的範圍已經 超過過去依據舊法無須許可的產品，也應適用當前法令的檢驗程序。388