第二章 社會自主管制之概念
第二節 自主管制的意義
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參與公共任務履行的新型態。72
第二節 自主管制的意義
自主管制（Selbstregulierung）從概念本身來看，似乎暗示著某種不相容的集 合，也因為概念的集合性還有蘊含的樞紐機能，社會自主管制在詞語使用上與概 念上還沒有統一，經常與自我調控（Selbststeuerung）、73自我管理（Selbstregelung）
等用語流用。74
第一款 調控
故欲掌握該概念輪廓，有必要先建立對於「調控」與「管制」的 前理解，再將焦點放到「誰」進行管制的主體問題上連結「自主」的概念。
在德國行政法改革的討論中，Andreas Voßkuhle指出新行政法學的發展方向 即是調控學（Steuerungswissenschaft）。75
調控的概念起源於社會學，所以一開始並不具有任何規範性意涵（如果將法 學的核心要素理解為規範性的話）。但連結上社會學調控討論後，開啟的可能性 是拓展間介於調控主體、調控客體、調控媒介、調控工具與調控手段的作用關 連。
因此，將行政法學作為調控學的理解關 聯下，調控（Steuerung）作為樞紐概念有掌握其輪廓與意義之必要。
76其進一步造成的影響是，法學不能囿於以法釋義學的方式來形塑法律規則
（Regeln）、型態（Figuren）、制度（Institute）與定理（Lehrsätze）。77
72 Vgl. A. Ch. Thoma, a. a. O. (Fn.
重要的毋 寧 應 當 在 傳 統 行 政 行 為 之 外 ， 致 力 於 如 何 呈 現 法 的 有 效 性 條 件
59), S.43.
73 D. Weinreich, Recht als Medium gesellschaftlicher Selbststeuerung, 1995, S. 21. 其認為自我調控給 人感覺是涉及技術事項的「調控」與個人事項的「自我」兩者間的結合，甚至還有像自動
（Automatik）、自決（Selbstbestimmung）等字面不同但內涵關聯的理解。
74 參見詹鎮榮，同註 16，頁 150。
75 Vgl. A. Voßkuhle, Neue Verwaltungswissenschaft, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann/A.
Voßkuhle (Hrsg.), GVwR I, 2006, §1 Rdn. 8-9.
76 I. Witt, a. a. O. (Fn. 66), S. 27.
77 A. Voßkuhle, „Schlüsselbegriffe“ der Verwaltungsreform – Eine kritische Bestandsaufnahme, VerwArch. 92(2001), S. 194.
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（Wirksamkeitsbedingungen des Rechts）。受到調控思維的影響，法學不宜再汲汲 營營於傳統合法性與違法性的想法，但也不是說法與不法的區分不重要，而取道 目標導向與包含特定問題意識的思想：應當實現什麼樣的法律框架條件來讓特定 目標能夠實現？78
法律（Recht）一直都是國家調控媒介中最為傳統且無法輕易放棄的類型。79 由於法律只能看到調控現實的斷面，較之於工具要形成的現實（例如社會進程）
來說，工具性格的法律似乎有些捉襟見肘；80要用預先規劃的調控工具來達成努 力的調控目標，有時候可能無法盡如人意，因為這預設調控的線性因果歷程。在 法治國架構下，法的調控即是由立法者擔當重任。不過，這並非意味只有法律能 夠作為調控媒介，除了法律扮演重要的調控角色外，像是市場、財政、人事與組 織都能夠是調控媒介，而調控行為是否發揮預定的調控效果或其他效果，取決於 各該干預場域的個別調控條件：包括調控需求、調控媒介與使用的調控手法。
Helmut Willke即列舉出，從福利國家經歷干預國家到當代調控國家的進程中幾個 重要的調控媒介：金錢、法律、知識等。81
調控工具之後想要進一步追問，誰（可以）是調控主體與調控客體時，首先 要確定調控主體原則上是具有民主正當性的國會部門立法者。相對的，行政原則 法律工具的內容除了傳統的誡命與禁 令、許可、規章、行政計畫等等之外，還有激勵（Anreiz）、資訊利用等尚處於 非形式行政行為發展階段的類型。
78 W. Hoffmann-Riem, Organisationsrecht als Steuerungsressource. Perspektiven der verwaltungsrecht-lichen Systembildung, in: E. Schmidt-Aßmann/ders.(Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, 1997, S. 358.
79 E.-H. Ritter, Das Recht als Steuerungsmedium im kooperativen Staat, in: D. Grimm (Hrsg.), Wach-sende Staatsaufgaben – sinkende Steuerungsfähigkeit des Rechts, 1990, S. 70; H. Willke, Systemthe-orie III: SteuerungstheSystemthe-orie, 3. Aufl., 2001, S. 90.
80 只不過縱使顯示作用不力（Wirkungsmängel），也不會使法律從調控手段裡失格；在這種情形 下毋寧要去改善其效力條件。Vgl. E. Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, 2. Aufl., 2006, S. 18.
81 H. Willke, a. a. O. (Fn. 79), S. 151ff, 194ff.
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上是受調控的客體，其得由司法與立法賦予完成任務的權能並課予義務，易言 之，藉由調控決定、設定其權限（Kompetenz）。但如果將視角稍稍偏移，行政 也有能力作為調控主體，因為在法律規定之內透過賦予給公行政的法律機制
（Rechtsinstrumentarium）得發展自己的活動來調控社會領域、基於法律所賦予 的形成空間（Gestaltungsspielräume）得進行調控。
綜上所述，如果談論的是「國家」調控，調控的概念得以廣義地理解為透過 公權力主體對於生活關係的個別形成，一般可以理解為「有意識地針對特定目標 來影響自然生活關係」。82如果關懷的是行為導引（Handlungsorientierung）的調 控，則調控得以理解為有目標地影響系統（gezielte Beeinflussung von Syste-men）83。總之調控的是行為者取向，84而有別於注重網絡（Netzwerk）、分析規 範結構內部不同、國家部門行動者與非國家部門行動者在不同層面協力規制共同 生活事實的治理觀點。85
在今日主要由系統理論凸顯的討論中，調控（Steuern）可以看成是一個上位 概念，86
82 Vgl. M. Schmidt-Preuß, a. a. O. (Fn.
管制（Regulierung）則是所欲的結果呈現於管制綱要嘗試在特定方向上
6), S. 163; G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft : Verwal-tung, Verwaltungsrecht, Verwaltungslehre, 2000, S. 455.
83 A. Voßkuhle, a. a. O. (Fn. 75), §1 Rdn. 20.
84 W. Hoffmann-Riem, a. a. O. (Fn. 78), S. 367f; R. Mayntz/F. W. Scharpf, Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus, in: ders.(Hrsg.), Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung, 1995, S. 43ff.
85 G. F. Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 483ff..
86 雖然在模控論中調控被理解為無回饋的程序影響（Einflussnahme auf einen Prozess ohne Rück-kopplung），藉以區隔具有回饋的影響（Einflussnahme mit Rückkopplung）的規制（Regeln），
但是模控論的概念不必然一定要入社會學的調控討論，從而新行政法學即便受社會學調控論影 響，也無須受限於這樣的定義。Vgl. W. Schulz, Demokratie und Selbstregulation – Geschichte, Möglichkeit und Grenzen, in: Ch. Büttner/J. von Gottberg, Staatliche Kontrolle und selbstregulative Steuerung: Demokratische Willensbildung am Beispiel des Jugendmedienschutzes, 2002, S. 56;
ders., Regulierte Selbstregulierung im Telekommunikationsrecht. Die informationale Beteiligung Dritter bei der Regelsetzung des Regulierers in Deutschland und den Vereinigten Staaten, Die Ver-waltung, Beiheft 4, 2001, S. 103.
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不論從語源學（ετυμολογία, Etymology）或是語用學（Pragmatics）考察，88 管制從來不是當代才有的問題，而且這些研究中可以看出，管制也不具明確的概 念內涵，反倒是一種互動形式的外延總體，其運用受到傳統學科、甚至民族所拘 束，並且和觀念世界與對象世界的脈絡息息相關。89
87 W. Schulz/Th. Held, Regulierte Selbstregulierung als Form modernen Regierens, 2002, A-3.
88 從語源學的角度觀察，管制（Regulierung）是後拉丁語時期 regulare 派生的詞，其字根是 regula。
這個字作名詞時意指「橫木、木條、軌道」，或是「尺規」，從而讓人聯想到「準繩」、「標準」，
甚至是「規範」。與這些內涵並列是出於同一字根的動詞 regere，其意義是治理、統治還有指 正；regere 還可以繼續上溯到 rex，也就是法。在這樣的語言發展譜系中，管制得以理解為一 切與「指引」有關的行動，這個指引不僅帶有特定導向，也給定界限。自由則是古高地德語與 就薩克遜語的 fri、與盎格魯薩克遜語的 freo、古日耳曼支系哥特語的 freis 與後來中世紀高地 德語 frihals 等有關。frihals 意指自由人，因為自由人享有「不受拘束的頸部」而與奴隸區分。
這樣頸部不受拘束的狀態演變成抽象的自由概念。從語源學及語用學的歷史脈絡看來，自由一 開始承載著「我並非奴隸、不從屬於他人」的社會關聯，但人類共同生活的社會關聯中不可能 沒有規制存在，在這個意義下兩者似乎處於一種緊張關係。Vgl. H-J. Cremer, Regulierung und Freiheit, in: M. Fehling/M. Ruffert (Hrsg.), Regulierungsrecht, 2010, §5 Rdn. 3-4.
89 事實上管制的概念並非源於歐陸（更確切地說非源於日耳曼傳統的語言體系與法體系），在美 public purposes）為導向、越來越廣泛的市場干預。惟這波干預到了 1970 年代以降開始面臨大 量、迅速遍及世界利於「解除管制」的反動。在市場與國家如敵人般的對立地位中，管制可以 理解為每一個對於市場參與者行為可能性與處分可能性的國家限制。Vgl. M. Ruffert, Begriff, in: ders./M. Fehling (Hrsg.), Regulierungsrecht, 2010, §7 Rdn. 4ff; M. Eifert, a. a. O. (Fn. 57), §19 Rdn. 1ff; See Cosmo Graham, Self-Regulation, in: GENEVRA RICHARDSON/HAZEL GENN,A DMINIS-TRATIVE LAW AND GOVERNMENT ACTION, 190, 191 (1994).
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在法學討論中，特別是自 1990 年代歷 20 年有餘行政法改革的脈絡下，管制 居於一個指引不同國家任務履行模式的上位概念。在傳統經濟法與經濟行政法領 域，管制指涉國家對私經濟主體的的個別影響行為，或者以影響或建構市場為目 的，具有拘束具體實施經濟活動效果的一切手段，特別是為了在特定領域限制市 場機制、或為了在欠缺市場時承接以及調整市場機能，所有出於政治理由的國家 干預。90其特徵是打破過去國家獨占或寡占的事業，並希望在這些場域裏引進競 爭機制。不過，由於網絡擁有者的自然獨占，單單透過釋放服務供應並沒有在產 業中產生競爭機制，國家還必須以特別的競爭法制為手段，藉由特定機關的執行 來建立、確保競爭機制，也就是為了公平競爭條件而穩定產業網絡之利用；國家 同時也要顧慮過去其所職司的服務供給能繼續提出。在國家作為給付者的關聯意 義上，管制概念含括諸如一般性服務、證照、報酬管制或者網絡入口管制等特定 措施，其目標在提供人民廣泛的、適切的生存照護。91在國家獨占衰退與過去國 家活動領域的私部門化進程中，這樣一種綜合型態的管制法（Regulierungsrecht）
的登場毋寧標誌著從國家生存照護到擔保責任的典範移轉，並且可以理解為國家 規範制定與國家管制行為的整體，且可能含括私人的規制活動例如一般貿易條 款、技術規範等。92
將視野從經濟法領域再往上位延伸，如果將法政策學的視野也納入考量，廣 義的管制概念係指對於社會進程任何所欲的國家影響，其遵循特定但超越個案的 秩序目的，以法律作為主要媒介與界限。所以管制概念必然指涉國家，並且追問 國家如何選擇確保其務任的共通福祉。這裡的國家概念不必然一定要與民族國家 的概念相關，具有民主正當性的統治團體即為已足。這樣一來，可以完全地借用 國家角色的變遷此一概念。申言之，管制服膺於實現每一個努力達致的秩序目
90 M. Eifert, a. a. O. (Fn. 57), §19 Rdn. 4.
91 A. Ch. Thoma, a. a. O. (Fn.59), S. 35ff.
92 M. Eifert, a. a. O. (Fn. 57), §19 Rdn. 1ff; Vgl. M. Fehling, Regulierung als Staatsaufgabe im Ge-währleistungsstaat Deutschland – Zu den Konturen eines Regulierungsverwaltungsrechts, in: H. Hill (Hrsg.), Die Zukunft des öffentlichen Sektors, 2006, S. 92ff; See Graham, supra note 89, at 194.
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的，這裡所有的國家行為，均對共通福祉負有義務。
但隨著國家任務的擴張，在傳統國家手段的成效降低同時，讓管制本身成為
但隨著國家任務的擴張，在傳統國家手段的成效降低同時，讓管制本身成為