第四章 社會自主管制之現實鏡象 — 以德國產品安全法為中心
第四節 自主管制之多邊法律關係分析
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青少媒體保護 環境保護 建築安全 產品安全
強制設立自主 管制系統
強制參與自主 管制系統
有無引入公認 機構之義務
國家監督機關 與公認機構並 存
《表二》德國法上社會自主管制實踐的異同
第四節 自主管制之多邊法律關係分析 第一款 經認可單位的地位
在規範執行層次上，私人參與管制任務履行的核心要素與所有關連領域的最 大公約數，就是私人單位的存在與整合。這些私人單位通常是經國家認許
（anerkannt bzw. zugelassen）參與管制任務之完成，並構成受調控的自主管制類 型的核心要素。雖然在不同的實定法中處於不同的關係、享有不同的名稱，例如 媒體法上的自願性自我管理制度、產品安全法的指定驗證機構、環境法下的環境 審查人、建築法則是建築師與專業簽證技師等，但共通點都是私人經由高權認
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可，藉此與純粹的社會自主管制機制區別。469
第一目 經認可單位的表現形式
就經認可單位之表現形式來說，其並不是行政機關，也非國家組織行政或功 能行政的一環。其全然出於私領域，主要是私法人（如協會、股份有限公司、股 份公司或自然人），因此具有私人參與公共任務履行的外觀。
進一步要檢驗的是，這些私人究竟居於何種地位，作為管制關係人、作為中 立的專家、或社會代表而參與其中。由於絕大多數的經認可單位均來自於私領 域，其具體結構通常取決於連結的環境背景，不僅彼此間大相逕庭，也呈現出單 純國家╱社會二元區分所無法掌握、適應高度複雜的生活現實。470私人之一方至 少還可以細分為成五個不同的範疇：（1）社群代表（gesellschaftliche Repräsen-tanz）；（2）商業代表（Repräsentanz aus Wirtschaft）；（3）消費者；（4）獨立專家 以及（5）產品或服務提供業者（Anbieter, Provider）。471
產品或服務提供業者無論如何都會參與提供資金給獨立專家管理機構，並由 讓這些機構檢驗其產品或服務提供之品質，這樣的觀點與宣稱只有在青少年媒體 保護法發揮作用並達到預期功效。在環境審查之場合，負擔環境維持義務的企業 有時會出於自己的動因而委託環境審查人之進行檢驗，甚至將環境審查人內包於 企業組織中，不過該委託終究是任意、自願性質。廣義的自主管制似乎可以在這 個範圍內可以想像，也就是業者團體與企業團體得履行課予自己參與自主管制的 義務，如青少年媒體保護的機制，472
469 A. Ch. Thoma, a. a. O. (Fn.
或者自願加入、設置自主管制的系統中，如 環境審查人制度。此外，在青少年媒體保護中，建置自我管理制度以及出示具體 放送的節目也聽任業界自由決定。
59), S. 362-263
470 A. Ch. Thoma, a. a. O. (Fn. 59), S. 363
471 A. Voßkuhle, a. a. O. (Fn. 171), S. 81ff.
472 A. Ch. Thoma, a. a. O. (Fn. 59), S. 368.
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但在產品安全法中，產品製造人就特定產品必須讓指定驗證機構參與，其並 非自願訴諸於私人檢驗單位；不過，由於這裡沒有執行產品安全法的國家機構，
而是私人經濟參與者基於私法從事產品安全之控管，只有在這個意義上有社會自 主管制。這裡確實是由私人提供產品檢測服務俾成就控管；其雖然部份涉及由關 係的商業界（Wirtschaftskreise）設立並操持，但大多數指定驗證機構係獨立自主，
且 自 始 是 為 了 獲 利 而 設 的 企 業 ； 其 不 若 「 廣 播 電 視 自 願 性 自 我 管 理 協 會 」
（Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen e. V.）與「多媒體自願性自我管理協會」
（Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia e. V.）屬於節目放送業者的機構，並不是 產品製造人的機構。因此，如果社會自主管制指涉的狹義理解是由關係經濟參與 者自己進行管制與控管，亦即強調受管制對象與管制者的主體同一性的話，那麼 產品安全法可能稱不上自主管制。儘管，設立指定驗證機構並非強制規定，但是 在歐盟新方法指令與全球性方針的作用下，縱然並不涉及商業參與者自己應該設 立這樣的機構，也會在 CE 標誌合法配載的需求下，總有提供產品製造人必須「驗 證」服務的企業存在。類似的結構也出現在環境法上，環境監查人的創設也不是 法律所規定，差別僅在於，這裡相關的企業並沒有參與自主管制的義務。
一言以蔽之，經認可單位之設立絕非法定要求，是否引入經認可單位參與實 施檢驗在青少年媒體保護與環境法均是自願性質，只有在產品安全法中課予產品 製造人利用經認可單位之義務，在建築法中某些場合亦然，必須引入私人專家與 建築技師簽證來取得合法的起造適格。
第二目 經認可單位的具體要求
私人自主管制機制之建置原則上得由商界自由設立與形構，其動機可能來自 於 商 譽 追 求 或 形 象 擔 保 ， 只 是 如 果 該 私 人 自 主 管 制 機 制 的 客 觀 性
（Unparteilichkeit）與專業知能（Sachkunde）未受擔保，則業界並無法單純因為 客觀上已經建立自主管制機制，而獲致所欲追求目標。這裡是單純社會自主管制
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的問題，原則尚無涉立法者框架設定。相反地，如果私人機構在法秩序設定的框 架內得作成決定並且產生公法上效果，則必須確保這些決定滿足法定要求。這可 以透過行政機關嗣後檢驗私人機構每一個個別決定來達成，只不過這樣一來以社 會自主管制想要追求國家管制任務解除負擔的優點將不復存在。473
所以，任務履行合於秩序之擔保必須形構具實行性的制度，透過預設、估量 重要行動者的組成來擔保決定結果的正確性。但因為國家並非得直接規定私人行 動者的結構與組織，私人可能享有一般行動自由與結社自由導出的組織自由保 障，所以對於認可要件的必要要求就必須嚴格把關與貫徹。
對經認可單位的法定認可要件，在社會自主管制相關領域的實定法或多或少 都有對私人機構樹立詳盡的認可要件，例如獨立性、客觀性、中立性等。此外，
於認可存於行政認證機關裁量的場合，在具體認可過程中仍得作進一步要求。474
第三目 經認可單位活動之公法上效果 第一項 經認可單位決定之效力
經認可單位實施檢驗與控管程序，其以私法決定作結，包括確認產品是否遵 守必須檢驗的法定規定。該決定在環境法上可能是環境審查之作成、在產品安全 法上是產品的檢驗合格證明、在建築法上是安全檢驗合格或專業簽證、在媒體法 則是特定放送時段的釋出。
這些私人決定相當於傳統行政法釋義學中強調，在滿足法律構成要件時所為 之決定，例如建築許可或營業特許。這些行政法上許可在各該法律領域（例如建 築法、營業法）由法律強制規定，規制私人欲從事特定、相應的活動—亦即附許
473 A. Ch. Thoma, a. a. O. (Fn. 59), S. 373.
474 A. Ch. Thoma, a. a. O. (Fn. 59), S. 373; P. Scholl, a. a. O. (Fn. 70), S. 527ff. 這裡還涉及是否存在 一般性對欲參與管制結構的第三人進行認可的裁量餘地。
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可保留之預防性禁令（präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt）。此架構顯然不 能轉移到自主管制機制上的私人決定，更確切地說，正是要解除這類許可帶來的 管制負擔恰恰是自主管制的契機。
只不過產品安全法與建築法比較特別的是，於產品流入市場前、在起造施工 前，仍必須獲得經認可單位的正面決定（還有相對應的報備義務履行後）才有真 正的釋出效力（Freigabewirkung）。475不然，企業即使沒有環境審查仍得營運、
節目欠缺「廣播電視自願性自我管理協會」的檢驗仍得放送，這是產品安全法與 其他法制最大不同之所在。476
質言之，初始管制解除後留給自主管制，究竟要強制運作抑或容留受規範對 象自願尋找經認可單位參與自主管制，會連帶影響原本承擔高權任務機關的轉型 態樣。如果立法者並未擘劃私人決定的公法上釋出效力，要整合經認可單位於立 法執行時就必須安排其他效力；反之，經認可單位作成決定一旦被賦予相應的公 法效力，則該決定對於國家機關之拘束效力（Bindungswirkung）以及對於國家 機關自己決定的遮斷效力（Sperrwirkung）得以開展。受規範對象得據此私人決 定禁止細節性的高權檢驗。高權單位縱然能夠知悉有應受檢驗之產品或服務，也 不得實施進一步的調查，在產品或服務顯然毋須進一步調查即得判斷其是否滿足 亦即，立法者並沒有完全將社會自主管制完全設計 成，產品或服務進入市場前、或至少損害發生前一定非由自主管制機制來把關不 可。如果產品或服務釋出前須由自主管制機構強制檢驗的話，那麼立法者可能就 要限縮高權監督的活動，例如對所有產品或服務僅為純粹形式上控管，看產品或 服務是否已經經認可單位確認釋出。除非對經認可單位之依序作業顯有疑慮的情 況下，否則主管機關自行檢驗或評鑑產品或服務似乎並非絕對必要。相對地，如 果沒有這樣相當的法定結構，高權監督仍必須如過去留有權限，得自行檢視產品 或服務是否該當法條規定的構成要件合致性。
475 M. Schmidt-Preuß, a. a. O. (Fn. 460), S. 598f.; P. Scholl, a. a. O. (Fn. 70), S. 48.
476 參照 EMAS-VO 第 1 條第 1 項。A. Ch. Thoma, a. a. O. (Fn. 59), S. 22.
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法定要求的場合，才不得禁止行政機關之固有判斷。不過，此拘束效力與遮斷效 力並非絕對，原則上仍受限於以下假定：立法者要不要安排拘束效與遮斷效以及 對於私人決定的可支持性控制（Vertretbarkeitskontrolle），涉及到判斷餘地的界 限。在私人決定的正確性有重大疑慮之場合是否進行檢驗，與其說是性質區別，
不如說是量上的差異。477
例如產品安全法中基於CE標誌的推定效力，市場監督機關原則受經認可單
例如產品安全法中基於CE標誌的推定效力，市場監督機關原則受經認可單