公私協力法制下之社會自主管制 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學研究所碩士論文. 指導教授：詹鎮榮博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 公私協力法制下之社會自主管制. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 研究生：陳軍志. i n U. 撰. 中華民國一○○年七月. v.

(2) 謝辭 Denn unser Lebenslauf ist keineswegs schlechthin unser eigenes Werk; sondern das Produkt zweier Faktoren, nämlich der Reihe der Begebenheiten und der Reihe unserer Entschlüsse, welche stets ineinander greifen und sich gegenseitig modifizieren. Arthur Schopenhauer. 每一篇論文背後隱藏著不同的故事。如果論文沒有誕生，那麼它們就只藏駐在記憶底層。萬般慶幸地，終於來到編織這些故事與人物的時刻，因為有他們同我的羈絆，使漂浮的思想能夠具現成形，獲得重量。. 政治大民營化與管制革新的議題；沒有參與老師國科會計畫，就不會有這麼多機會細窺立. 首先，要感謝指導教授詹鎮榮老師，如果沒有碩一的邂逅，我也許不會踏入. ‧ 國. 學. 老師作學問的態度；沒有老師的開導，也許躊躇之間就拒斥沒沒無名的埃爾富特大學（Universität Erfurt）；沒有獲得老師的提攜，更不會有造訪康斯坦茲大學研. ‧. 究（Universität Konstanz），一睹 Hartmut Maurer 與 Dieter Lorenz 兩位德國行政法學泰斗在校園內並肩探討的風采，更遑論與 Maurer 先生在校園咖啡廳的漫談。. sit. y. Nat. 在論文寫作的道路上，雖然思路成形的泰半時間身在德國，與老師相隔萬里之遙，. io. er. 但老師仍透過網路與電郵時時關心我的狀況，在驚嘆國家學系的體系養成時警惕我莫忘記作為公法研究生的規範性關懷，在情感與學業震盪之際鼓勵我靜心面對. n. al. Ch. i n U. v. 理性與感性的匯流。是詹老師讓我保持在嚴謹治學的道路上，讓那個性好博觀卻. engchi. 懶於約取的我不至於脫韁任性。走入這篇論文的細絡，詹老師不僅是我的啟蒙者、也是引路人。其次，要感謝陳愛娥老師與林佳和老師兩位口試委員。大學時代雖未親炙愛娥老師，但久聞其名，能夠邀請她擔任口試委員，誠屬莫大榮幸。陳老師在論文口試時指出我諸多結構上與思考上的盲點，除針砭我的用字遣詞外，另給予諸多中肯的建言。在赴德國前有機會認識佳和老師，標誌一個思考的轉折。林老師學養深厚，積厚薄發，除專精勞動法，涉獵國家學理論、管制學派、政治經濟學、法社會學等領域，寫作論文期間旁聽其開設的基本權理論，為我在憲法學層次上開啟嶄新的視野。此外，林老師在口試前後給我精神上的鼓勵與資料上的挹注，使本論文得具備更宏觀的視野，卻又不流於泛泛之談。經由兩位老師細心閱讀，.

(3) 為我闢出諸多反省餘地，使我明瞭自己在研究上的侷限和盲點。我也期許自己用重新整理後的定稿，來回應、感激口試委員們的辛勞。除了口試委員外，必須由衷感謝台大林明昕老師與政大基礎法學組的江玉林老師。林老師是從大學時代法學德文的啟蒙恩師，引領我進入德文法學的玄妙世界，並教導我許多待人接物的道理；江老師則呈獻給我另一種不同的學術典範。他幽默風趣，卻又縱談傅柯與康德；他自信奔放，卻不失嚴謹犀利洞見。他帶我閱讀傅柯與西洋法律思想，使我除了公法學基礎得以運用外，隨時帶著法哲學與法律史的視域看待事物。此外，廖元豪老師帶給我許多美國法上民營化與管制議題的觀點，這也凸顯在論文寫作的格式與方法上隱含的美式風格。. 政治大. 不過，這本論文註定要染上濃厚的德意志色調。有幸獲得校際交換學生的進修機會，在埃爾富特大學跟隨 Arno Scherzberg 教授，修習「作為國家與市場間. 立. 調控媒介的法」與「國家性的變遷」兩門研究所課程，過程雖然艱辛，但回首來. ‧ 國. 學. 時路，這兩門課堂報告與引發的問題意識形成本論文的主軸，並養成諸多國家學的背景知識與研究能力。拜訪維也納大學 Thomas Simon 教授的行程中，Simon. ‧. 教授提醒我的目光不要忽略社會自主管制與自治行政的法制史脈絡，使我的研究得以銜接上 Max-Planck-Institut für europäische Rechtsgeschichte 對於社會自主管. io. sit. y. Nat. 制的研究計畫。. n. al. er. 當然，對於這四年間陪我度過論文寫作孤寂時刻、在我需要的時候對我伸出. i n U. v. 援手的朋友與同學們，也必須致上我的謝意。當初若沒有意外與荃和交換報告題. Ch. engchi. 目，或許這篇論文的題目就是行政合作法而不是社會自主管制，你和弦璋一直都是我遭遇行政法疑義時第一求助的討論對象；沒有毓民與茗毅一起在政大宿服會分憂分勞，也許我無法全神專注在學術上；沒有璧瑜、俐君、以璇的校稿與聆聽，也許這篇論文形式上將錯誤百出；沒有宜諮幫我料理國科會的事務，我不可能放心地在德國學習。此外，也要謝謝宇修學長、光倫、家澄、之昱、人和、鍾安、以璇、沅凌、雪梅、長江還有刑法組的士淳等，捧場內部論文發表並給予許多的回饋與建議，讓我在口試場有更佳的演出，你們還有佳鴻、明勳與我一同歡笑、相伴出遊、分享故事、揮灑汗水都讓論文寫作的時光增添值得回憶的色調。非提不可的，還有一群默默這本論文協力的師長好友：感謝教導我日文閱讀方法與體系理論的小劉老師，培養我精準閱讀的敏感度與要求；埃爾富特大學的 Birgit Chiasera 教授不辭辛勞與我討論德文閱讀、提供我聽力練習教材並每週修.

(4) 改我的德文作文，使我德文能力迅速躍進；至曜、尚儒、舒婕、育駿、健智、書郁、贊榮、琬琳、玉盈分別從台大、成大幫我借閱書籍，新楣跟舒婕則提供我帳號密碼以俾自由使用台大法學資料庫，使我在台灣有充分的德文資源可供運用；感謝宇修學長、至曜、健智在論文寫作階段多次與我討論，並提供不同觀點；更要感謝允鍾學長從海德堡幫我掃瞄文件、錫平學長從弗萊堡幫我空運兩本論文用書返台、康斯坦茲大學 Björn Reith、Christina Brugger、Thereas Gierth 在我停駐 Bodensee 期間的照顧與後來的文獻傳遞、埃爾富特大學的好友 Lorena Bieler 從德國幫我代收網路訂書並空運寄件。最後，對於 Kathleen Tomisch 仍滿懷感激，她曾為我編織一段美好的夢境，儘管很可惜這本論文最後不是獻給她的名字還有那座滿是牽掛的美好城市德列斯敦（Dresden）。. 政治大無限的感激。沒有子誠精神上與我同在，我無法隻身穿越寫作的汪洋來到謝辭的立最後的最後，由衷感謝與我並肩寫作論文的子誠，並向我的父母、弟弟致上. ‧ 國. 學. 彼岸；沒有父母默默在背後支持我的學術生活，我不可能專心在論文寫作上。還有必須向弟弟軍佑致敬，他替我承擔家裡的一切事務並扮演好服侍、陪伴父母的角色，讓我不論身在德國或台北都無消為家裡操心。. ‧. 誠如卷頭叔本華言：吾人的生活經歷絕非只是個人成果。這本論文亦然。倘. y. Nat. sit. 若它能夠獲得任何榮耀，那肯定歸屬撐起我世界背後的那群人；至於任何瑕疵與. n. al. er. io. 不足之處，誠當由我個人擔待。. Ch. engchi. i n U. v. 陳軍志 2011.08.02.

(5) 摘要向來公私部門合作參與公共任務，均著眼於給付行政的面向，管制行政中的私人參與似乎離不開行政助手、專家參與及行政受託人等功能民營化的思維或是自治行政的想法。但是，傳統範疇並無法因應介於國家與社會間多元的合作管制型態。納入社會自主管制的觀點一方面能夠掌握私人參與管制任務全貌，他方面能夠從規範面回應傳統管制手段在現實面遭遇的困境。社會自主管制作為私人參與管制任務的型態，在規範制定與規範執行層次乃跳脫傳統行政助手、專家參與及公權力委託制度的思維，其中最重要的型態係經國家認可單位以行政認證的方式加入管制結構，並與受規範對象經由驗證形成法. 政治大. 律關係。由於憲法規範層次上並沒有明確肯定或否定自主管制之運用，在補充性. 立. 原則、合作原則與效率原則的支持下，得容許社會自主管制的存在。惟管制者利. ‧ 國. 學. 用該制度遂行管制目的時，必須顧慮憲法揭示的基本原則，特別是國家從管制任務的履行責任退出仍必須經受國家保護義務的檢驗，以及隨之而來的擔保責任。. ‧. 由於私人被整合於管制任務中，使得原本存在於國家與受規範對象、受保護對象. y. Nat. 的三方關係變得更為複雜。面對社會自主管制中私人間多邊利益衝突，行政法律. n. al. er. io. 間法律關係之樞紐。. sit. 關係之活用係掌握國家、參與管制任務的經認可單位、受規範對象與受保護對象. i n U. v. 社會自主管制作為管制策略，與傳統管制手段並非擇一關係，而是互補關係。. Ch. engchi. 唯有建立對社會自主管制機制的正確認識，方有法政策論上理性評估與策略運用的空間。其策略性運用的準則主要繫諸於系統外部受規範對象的風險程度以及國家自身規範系統內部的複雜度，除此之外，也必須衡酌社會力的發展程度與自主管制失靈風險的回復可能性。經由有效運作的自主管制，能夠讓管制主體在最適化履行管制任務的考量上，更具彈性；在私人自為管制主體參與共通福祉分工實現的過程上，激發社會部門的責任意識。. 關鍵詞：社會自主管制、認證、驗證、經認可單位、符合性評鑑程序、擔保責任 Stichwort: Gesellschaftliche Selbstregulierung, Anerkannte Stelle, Akkreditierung, Zertifizierung, Konformitätsbewertungsverfahren, Gewährleistungsverantwortung..

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 簡目. 第一章. 導論.............................................................................................................. 12. 第一節. 問題提出.................................................................................................. 12. 第二節. 文獻回顧.................................................................................................. 15. 第三節. 研究策略.................................................................................................. 23. 第四節. 研究方法.................................................................................................. 25. 第五節. 本文架構.................................................................................................. 29. 第二節. 治政大社會自主管制的現象.............................................................................. 32 立自主管制的意義...................................................................................... 36. 第三節. 自主管制的特徵...................................................................................... 43. 第四節. 其他概念界分.......................................................................................... 49. 第五節. 社會自主管制的類型.............................................................................. 65. 第六節. 社會自主管制的釋義學定位.................................................................. 72. 第二章. 社會自主管制之概念.................................................................................. 31. 學. ‧. sit. y. Nat. er. 社會自主管制之系譜.................................................................................. 75. io. 第三章. ‧ 國. 第一節. 第一節. 現代國家形成前之公共任務承擔.......................................................... 75. 第二節. 現代國家形成後之公共任務承擔.......................................................... 77. 第三節. 傳統管制手段的困境.............................................................................. 88. 第四節. 國家性的變遷........................................................................................ 102. 第五節. 小結—良善管制的理型期待................................................................ 118. n. 第四章. al. Ch. engchi. i n U. v. 社會自主管制之現實鏡象 — 以德國產品安全法為中心.................... 121. 第一節. 德國產品安全法的過去與現在............................................................ 121. 第二節. 產品安全管理規範現況........................................................................ 125. 第三節. 多邊法律關係之自主管制比較............................................................ 156. 第四節. 自主管制之多邊法律關係分析............................................................ 161. 第五節. 中間結論—納入私人履行國家秩序行政任務的管制架構................ 173. 第五章. 社會自主管制之法理基礎與憲法界限.................................................... 177 1.

(8) 第一節. 社會自主管制的法理基礎.................................................................... 177. 第二節. 社會自主管制的憲法界限.................................................................... 183. 第六章. 社會自主管制在我國法之實踐探尋........................................................ 224. 第一節. 公共安全衛生法中之自主管理............................................................ 224. 第二節. 建築法上私人參與管制任務................................................................ 226. 第三節. 商品檢驗法上私人參與管制任務........................................................ 233. 第四節. 食品衛生管理法與塑化劑風暴............................................................ 247. 第七章第一節. 反思、回顧與展望.................................................................................... 259 反思........................................................................................................ 259. 政治大第三節展望........................................................................................................ 281 立參考文獻.................................................................................................................... 283 回顧........................................................................................................ 274. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 第二節. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(9) 詳目第一章. 導論 ............................................................................................................. 12. 第一節. 問題提出.................................................................................................. 12. 第二節. 文獻回顧.................................................................................................. 15. 第三節. 研究策略.................................................................................................. 23. 第四節. 研究方法.................................................................................................. 25. 第一款. 比較法研究.......................................................................................... 25. 第二款. 法律史研究.......................................................................................... 26. 第三款. （權力）系譜學研究.......................................................................... 28. 第五節第二章. 政治大. 本文架構.................................................................................................. 29. 立. 社會自主管制之概念 ................................................................................. 31 社會自主管制的現象.............................................................................. 32. 第二節. 自主管制的意義...................................................................................... 36. ‧ 國. 學. 第一節. 調控...................................................................................................... 36. 第二款. 管制...................................................................................................... 39. 第三款. 自主...................................................................................................... 41. ‧. 第一款. sit. y. Nat. 第一款. er. 自主管制的特徵...................................................................................... 43. io. 第三節. al. 自願性.................................................................................................. 45. 第二款. n. v i n Ch 公益取向性.......................................................................................... 46 engchi U 管制主體與客體同一性？.................................................................. 47. 第三款第四節. 其他概念界分.......................................................................................... 49. 第一款. 去國家化、國家解除負擔與解除管制.............................................. 49. 第二款. 自治行政.............................................................................................. 52. 第三款. 民營化.................................................................................................. 56. 第四款. 公私協力.............................................................................................. 62. 第五款. 共同治理.............................................................................................. 63. 第六款. 小結...................................................................................................... 64. 第五節第一款. 社會自主管制的類型.............................................................................. 65 諸種類型化之嘗試.............................................................................. 65 3.

(10) 第二款. 本文採取的分類基礎.......................................................................... 66. 第三款. 純粹的社會自主管制.......................................................................... 69. 第四款. 受調控的社會自主管制...................................................................... 70. 第五款. 小結...................................................................................................... 71. 第六節第三章. 社會自主管制的釋義學定位.................................................................. 72 社會自主管制之系譜 ................................................................................. 75. 第一節. 現代國家形成前之公共任務承擔.......................................................... 75. 第二節. 現代國家形成後之公共任務承擔.......................................................... 77. 第一款. 安全作為國家目的.............................................................................. 77. 第二款. 管制作為國家任務.............................................................................. 78. 第三款. 傅柯的國家學反思.............................................................................. 80. 立. 政治大. 對人治理作為國家任務 .................................................................. 80. 第二目. 安全措置作為治理手段 .................................................................. 83 自主調控作為治理藝術 .................................................................. 84. 傳統管制手段的困境.............................................................................. 88. ‧. 第三節. ‧ 國. 第三目. 學. 第一目. 國家任務過載...................................................................................... 88. 第二款. 法的調控能力式微.............................................................................. 89. sit. y. Nat. 第一款. 第二目. 法律類型與社會條件 ...................................................................... 92. 第三目. 反思法作為功能分化的回應 .......................................................... 95. n. al. er. 功能分化的現代社會與複雜性 ...................................................... 90. io. 第一目. Ch. engchi. i n U. v. 第三款. 國家系統知識匱乏............................................................................ 100. 第四款. 全球化與區域整合的影響................................................................ 102. 第四節. 國家性的變遷........................................................................................ 102. 第一款. 共通福祉的開放性與國家任務........................................................ 103. 第二款. 公私二元規範區分之現實挑戰........................................................ 104. 第三款. 責任分擔論作為前理解.................................................................... 107. 第四款. 從給付國到擔保國............................................................................ 111. 第五款. 從瘦身國到主動國............................................................................ 114. 第五節第四章. 小結—良善管制的理型期待................................................................ 118 社會自主管制之現實鏡象 — 以德國產品安全法為中心 ................... 121 4.

(11) 第一節. 德國產品安全法的過去與現在............................................................ 121. 第一款. 從勞動保護到消費保護.................................................................... 121. 第二款. 新方針與全球性方針的影響............................................................ 122. 第二節. 產品安全管理規範現況........................................................................ 125. 第一款. 產品安全管理的行動者.................................................................... 128. 第一目. 高權主體 ........................................................................................ 128. 第二目. 產品製造人 .................................................................................... 129. 第三目. 指定驗證機構 ................................................................................ 130. 第二款. CE 標誌與符合性評鑑程序 ............................................................. 132. 第一目. CE 標誌之機能 .............................................................................. 133. 第二目. CE 標誌之要件 .............................................................................. 135. 第一項. 治政大產品製造人自為標示 ................................................................ 136 立指定驗證機構之參與 ................................................................ 137. 第二項. 學. 檢驗程序的法律結構........................................................................ 143. 第一目. ‧ 國. 第三款. 產品製造人與指定驗證機構間的法律關係 ................................ 144 歐盟指令的立場 ........................................................................ 144. 第二項. 高權關係說？ ............................................................................ 145. y. Nat. er. 小結 ............................................................................................ 150. io. 第四項. 私法契約說 ................................................................................ 148. sit. 第三項. al. n. v i n Ch 指定驗證機構在檢驗程序中的權限基礎 e n g c h i U .................................... 152. 第二目. 合格證明的法律性質 .................................................................... 151. 第三目第四款. ‧. 第一項. 第三節. 作為歐盟行政法轉銜要素之指定驗證機構.................................... 154 多邊法律關係之自主管制比較............................................................ 156. 第一款. 環境法上環境審查人........................................................................ 156. 第二款. 建築法上簽證技師............................................................................ 157. 第四節. 自主管制之多邊法律關係分析............................................................ 161. 第一款. 經認可單位的地位............................................................................ 161. 第一目. 經認可單位的表現形式 ................................................................ 162. 第二目. 經認可單位的具體要求 ................................................................ 163. 第三目. 經認可單位活動之公法上效果 .................................................... 164. 第一項. 經認可單位決定之效力 ............................................................ 164 5.

(12) 第二項. 國家撤回權之選擇？ ................................................................ 166. 第二款. 認可的結構........................................................................................ 169. 第三款. 經認可單位與受規範對象之法律關係............................................ 169. 第一目. 擺盪公法與私法之間 .................................................................... 170. 第二目. 穿梭自願與強制之間 .................................................................... 171. 第三目. 小結 ................................................................................................ 172. 第五節第五章. 中間結論—納入私人履行國家秩序行政任務的管制架構................ 173 社會自主管制之法理基礎與憲法界限 ................................................... 177. 第一節. 社會自主管制的法理基礎.................................................................... 177. 第一款. 補充性原則........................................................................................ 177. 第二款. 合作原則............................................................................................ 180. 第三款. 效率原則............................................................................................ 181 社會自主管制的憲法界限.................................................................... 183. ‧ 國. 學. 第二節. 立. 政治大. 國家核心任務作為最低界限............................................................ 183. 第二款. 國家保護義務作為客觀法秩序........................................................ 185. 第一目. ‧. 第一款. 保護義務的規範性依據 ................................................................ 186 保護義務與保護請求權 ................................................................ 187. 第三目. 立法執行的保護義務 .................................................................... 191. y. sit. er. io. 主觀基本權作為管制界限................................................................ 193. al. n. 第三款. Nat. 第二目. 第一目. Ch. i n U. v. 經認可單位作為基本權拘束對象？ ............................................ 193. engchi. 第一項. 直接的基本權拘束？ ................................................................ 194. 第二項. 間接的基本權拘束 .................................................................... 195. 第二目. 對經認可單位決定之程序保障 .................................................... 196. 第一項. 正面決定作成請求權 ................................................................ 197. 第二項. 程序權之確保 ............................................................................ 199. 第三目第四款. 小結 ................................................................................................ 201 國家角色轉型與擔保責任................................................................ 203. 第一目. 自主管制失靈的風險 .................................................................... 203. 第二目. 機關角色轉型之法律上方法 ........................................................ 205. 第一項. 管制機關之參與 ........................................................................ 206. 一、. 行政認證機關.............................................................................. 206 6.

(13) 二、. 監督經認可單位之行政機關...................................................... 207. 三、. 市場監督機關.............................................................................. 210. 四、. 自主管制失靈之承接機關.......................................................... 210. 第二項. 脈絡調控與反思 ........................................................................ 212. 第三目. 國家擔保責任 ................................................................................ 215. 第一項. 高權經濟監督瑕疵的國家責任 ................................................ 215. 第二項. 經認可單位活動瑕疵的國家責任？ ........................................ 215. 第三項. 監督經認可單位瑕疵的國家責任 ............................................ 216. 第四項. 對於經認可單位的國家責任 .................................................... 216. 第四目. 實效性權利保護之要求 ................................................................ 218. 治政大第五款民主國原則........................................................................................ 220 立第一目引進自主管制之法律保留 ............................................................ 221 其他法治國要求 ............................................................................ 219. 第二目. 民主原則對社會自主管制的拘束效 ............................................ 221 民主原則與參與管制任務之第三人 ............................................ 222. ‧. 第六章. ‧ 國. 第三目. 學. 第五目. 社會自主管制在我國法之實踐探尋 ....................................................... 224 公共安全衛生法中之自主管理............................................................ 224. 第二節. 建築法上私人參與管制任務................................................................ 226. sit. er. io. 建築專家參與之場合........................................................................ 226. al. n. 第一款. y. Nat. 第一節. Ch. i n U. v. 第一目. 事前許可模式 ................................................................................ 226. 第二目. 隨侍管制之參與 ............................................................................ 227. 第三目. 行政機關對簽證技師之監督 ........................................................ 228. 第二款. engchi. 建築專家參與之爭議........................................................................ 229. 第一目. 專業簽證人之地位 ........................................................................ 229. 第二目. 行政機關與專業簽證人的責任分擔 ............................................ 230. 第三款第三節. 評析.................................................................................................... 231 商品檢驗法上私人參與管制任務........................................................ 233. 第一款. 私人參與商品檢驗之場合及其地位................................................ 233. 第一目. 事前許可模式 ................................................................................ 233. 第二目. 檢驗技術工作之參與 .................................................................... 238. 第三目. 檢驗證書核發及檢驗業務 ............................................................ 238 7.

(14) 第四目. 驗證機關（構） ............................................................................ 240. 第二款. 一般消費商品安全法草案之理念.................................................... 241. 第三款. 評析.................................................................................................... 244. 第一目. 驗證機構定位與驗證定性之模糊 ................................................ 244. 第二目. 商品標識與檢測效力分離 ............................................................ 246. 第四節. 食品衛生管理法與塑化劑風暴............................................................ 247. 第一款. 風險、危機與公私部門的回應........................................................ 247. 第二款. 食品衛生管理法制之私人參與........................................................ 250. 第一目. 食品衛生檢驗受託機構 ................................................................ 250. 第二目. 驗證機構 ........................................................................................ 251. 治政大第四目小結 ................................................................................................ 255 立第三款農產品產銷履歷與優良標章............................................................ 256 第三目. 學. 食品安全法草案之理念.................................................................... 257. ‧ 國. 第四款. 查驗登記受託機構 ........................................................................ 253. 第一節. ‧. 第七章反思、回顧與展望 ................................................................................... 259 反思........................................................................................................ 259 社會自主管制的優勢........................................................................ 259. sit. y. Nat. 第一款第二目. 成本效率化 .................................................................................... 260. 第三目. 彈性、適應性與創新 .................................................................... 261. 第四目. 全球與區域整合接軌 .................................................................... 262. 第五目. 創造市場競爭與就業機會 ............................................................ 262. 第六目. 強化社會責任與社會主體性 ........................................................ 263. n. al. er. 國家知識匱乏之填補 .................................................................... 259. io. 第一目. Ch. engchi. i n U. v. 第二款. 社會自主管制的缺點與回應............................................................ 264. 第三款. 社會自主管制作為管制策略............................................................ 267. 第四款. 管制策略之模型建構........................................................................ 268. 第二節. 回顧........................................................................................................ 274. 第一款. 我國法之回顧.................................................................................... 274. 第二款. 法政策之建議.................................................................................... 276. 第三節. 展望........................................................................................................ 281. 參考文獻.................................................................................................................... 283 8.

(15) 《圖表》. 《表一》功能民營化與社會自主管制之異同.......................................................... 60 《表二》德國法上社會自主管制實踐的異同........................................................ 161 《表三》食品衛生管理法中私人參與管制任務之類型........................................ 254. 政治大. 《圖一》歐盟模組型式……………………………….………….………………………………...139. 立. 《圖二》產品安全法上自主管制法律關係............................................................ 151. ‧ 國. 學. 《圖三》簡化許可或免除程序及其他程序............................................................ 160. ‧. 《圖四》自主管制系統內外多邊法律關係............................................................ 218. y. Nat. er. io. sit. 《圖五》我國現行商品檢驗法架構………………………………………...….………………238 《圖六》管制策略選擇模型.................................................................................... 273. n. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(16) 縮語對照表 a. a. O.. am angegebenen Ort. 同註. ABl.. Amtsblatt. 公報. Abs.. Absatz. 項. AfP. Zeitschrift für Medien- und Kommunikationsrecht. 傳媒法期刊. AG. Aktiengesellschaft. 股份公司. Art.. Artikel. 條. Aufl.. Auflage. 版. AöR. Archiv des öffentlichen Rechts. BGB. Bürgerliches Gesetzbuch. BGBl.. Bundesgesetzblatt. BGH. Bundesgerichtshof. BT-Drs.. Drucksache des Deutschen Bundestages. BVerfG. Bundesverfassungsgericht. BVerfGE. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. BVerwG. Bundesverwaltungsgericht. BVerwGE. Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts. 聯邦行政法院判決彙編. DÖV. Die Öffentliche Verwaltung. 公共行政. DVBl.. Deutsches Verwaltungsblatt. 德國行政期刊. EMAS. Eco- Management and Audit Scheme. 生態環境管理稽核制度. EuGH. Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften. 歐洲法院. GG. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. 德意志聯邦共和國基本法. GmbH. Gesellschaft mit beschränkter Haftung. 有限公司. GPSG. Geräte- und Produktsicherheitsgesetz. 設備及產品安全法. 政治大. 德國民法典. 學. ‧ 國. 立. 公法叢刊. ‧. 聯邦最高法院聯邦眾議院公報. y. Nat. sit. 聯邦憲法法院. n. er. io. al. Ch. 聯邦立法公報. engchi. 10. i n U. v. 聯邦憲法法院判決彙編. 聯邦行政法院.

(17) GVwR. Grundlagen des Verwaltungsrechts. 行政法要義. Hrsg.. Herausgeben. 主編. HStR. Handbuch des Staatsrechts. 國家法要覽. JBRSOZ. Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie. 法社會學與法理論年鑑. JuS. Juristische Schulung. 法學學刊. JZ. Juristenzeitung. 法學時報. KrW-/AbfG Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz. 資源回收及廢棄物處理法. LKV. Landes- und Kommunalverwaltung Zeitschrift. 邦與地方自治行政. NJW. Neue Juristische Wochenschrift. NVwZ. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht. TÜV. Technischer Überwachungsverein. VerwArch.. Verwaltungsarchiv. VVDStRL. Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer. VwGO. Verwaltungsgerichtsordnung. VwVfG. Verwaltungsverfahrensgesetz. 政治大. 行政法週刊. 學. ‧ 國. 立. 11. y. 德國國家法學者年會. sit. 行政法院法. er. n. engchi. ‧. io. Ch. 技術監督協會行政叢刊. Nat. al. 新法學週刊. i n U. v. 行政程序法.

(18) 第一章. 導論. 「社會自主管制的概念係作為晚近回答長久以來看到國家對社會進程下命式調控的虧空（Defizit）。」 1 Dieter Grimm. 第一節問題提出 1999 年 9 月 21 日，台灣遭遇百年來最大災難「九二一集集大地震」，全台. 政治大海嘯，許多來不及回應次級房貸銀行與信託投資銀行突然宣布倒閉，影響全球金立. 多處在一夜之間化為瓦礫殘垣；2008 年 9 月在美國紐約華爾街股市引爆的金融. ‧ 國. 學. 融機構與股市，甚至造成 2009 年全球性的經濟不景氣，也連帶引發勞動市場的失調與急遽攀升的失業率；同年 9 月，在中國大陸傳出三鹿毒奶粉事件，奶粉工. ‧. 廠為了提高含蛋白成分，非法添加有毒的化學物質，使消費者健康暴露在高度的. sit. y. Nat. 食品危險中； 22009 年 10 月日本豐田汽車公司旗下多款車型傳出煞車系統問題. al. er. io. 的暴衝意外，以致於該公司陸續召回全球逾 1200 萬輛車；32011 年 5 月在以美食. v. n. 享譽世界的台灣，竟也爆發號稱史上最大的食品、日用品塑化劑污染事件！ 4. Ch. engchi. i n U. 平凡人的一生，或許只有買一棟房子的機會，或許為了使手中的資本作更有效率的運用而多次進出股票市場，或許為了自己養生或是子女照護、甚至是奶茶. 1. D. Grimm, Regulierte Selbstregulierung in der Tradition des Verfassungsstaats, Die Verwaltung, Beiheft 4, 2001, S. 9.. 2. 林明鏘，擔保國家與擔保行政法—從 2008 年金融風暴與毒奶粉事件談國家的角色，載：政治思潮與國家法學，2010，頁 577 以下。. 3. 參見〈煞車再出包／豐田召回 43 萬輛油電車和泰同步〉，自由時報電子報 http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/feb/10/today-e1.htm，最後瀏覽日：2011.6.30.. 4. 最早見報日莫約 2011 年 5 月 23 日晚間新聞及 24 日各大新聞平面媒體，詳見〈摻有毒塑化劑 59 萬件飲品下架〉，台灣蘋果日報，2011.5.24，A1 版；〈飲料驚含致癌塑化劑回收 46 萬瓶〉，自由時報，2011.5.24，A01 版；相關系列報導發展，詳參劉致昕，一毛錢賠上臺灣製造，商業週刊，1228 期，2011.6，頁 46 以下。 12.

(19) 製品的饕客而成為奶粉的忠實客戶，或許為了工作方便、出遊自在而購買汽車代步，在決定是否成為消費者、投資者的當下，不一定會停下來思索：房子會不會哪天遭遇地震、股票是否哪天會比水餃還不如、奶茶喝多了將來要洗腎、車子會在出遊時暴衝，更未曾意料過去二十年來竟活生生過著「引鴆止渴」的日子！ Ulrich Beck一語道破，現代高度工業化的全球社會，普遍存在著對於生命的威脅、對安全的削弱，危險在社會中轉化，日常生活的規則也因此受到波及。市場體系與法律體系無法以其學科的傳統工具來掌握這樣茁生的風險類型，只因為其對象（社會本身）的高度複雜性開展， 5國家也必須回應受管制對象已經展開. 政治大主憲政國家，既不可能養育一批建築專家來為每一棟建築物背書，也很難期待產立的高度複雜性而有所作為。問題是，那個不再具有利維坦無所不能形象的現代民. ‧ 國. 學. 品檢驗專員將所有奶粉罐拆封稽查，更難以想像國家要準備一批具有車輛機械與電子儀器知識的公務員，只為了檢測煞車系統是否按照電腦指示判斷；即使現代. ‧. 資本主義國家常備有國家安全基金，在金融市場失靈時入場衡平股價，但是歷史. sit. y. Nat. 的結論告訴我們，這類的資金挹注往往杯水車薪、甚至揠苗助長而適得其反。. n. al. er. io. 遭逢現代社會的急速變遷，國家的管制需求日漸提升，但國家本身經常無法. i n U. v. 迅速、彈性、有效率地回應來自管制對象的瞬息萬變。當代行政活動的場域不再. Ch. engchi. 逗留於原本的高權事務內，而越來越活躍於在國家與社會兩極間新類型的活動場域。這裡的特色是，不再只訴諸傳統形成模式（Gestaltungsmodus）以命令來實現行政目的，而服膺於國家與私人間分工具體化共通福祉（Gemeinwohl）。6學界的努力重點也不應該停留在過去以優雅的理論來說明世界應該呈現何種面貌，而在於必須看清這個世界的真實面：複雜。 7 向來，公私協力的重心及實踐場域一直將焦點放在給付行政上；隨著公共任 5. U. Beck，汪浩譯，風險社會，2004，頁 xviii。. 6. M. Schmidt-Preuß, Verwaltung und Verwaltungsrecht zwischen gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Steuerung, VVDStRL 56 (1997), S. 162.. 7. M. M. Waldrop，齊若蘭譯，複雜—走在秩序與混沌邊緣，2 版，2002，頁 1 以下。 13.

(20) 務履行手段趨向多元多樣，在行政目的上相對於給付行政的秩序行政，也受到公私協力的思維所影響。 8為了捕捉私人參與管制任務履行的新型態，1996 年 10 月初在前東德工業文化重鎮德列斯敦（Dresden）舉辦的第五十六屆德國國家法學者年會第二場次的研討中，由現任聯邦憲法法院法官Udo Di Fabio教授與研究私人競爭關係中權利保護著名的公法學者Matthias Schmidt-Preuß，分別在〈介於社會自主管制與國家控管間的行政與行政法〉（Verwaltung und Verwaltungsrecht zwischen gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Steuerung）的題綱下展開社會自主管制的討論。 9. 政治大法治國家受到「國家保留」立（Staatsvorbehalt）要求的管制責任領域，國家亦可能. 在瘦身國家理念下，民營化手段減輕的不僅是公共給付服務負擔，對於社會. ‧ 國. 學. 與私人共同合作來履行管制任務。抑有進者，在擔保國家、甚至作為反思瘦身國家概念而出現的主動國家（aktivierender Staat）理型指引下，在嘗試協調、控管. ‧. 複雜的制度性結構時，利用社會的、經濟的自主管制有越來越強烈的趨勢。10經. sit. y. Nat. 由歷史中國家角色變遷的現實考察，不禁讓人思索，在這一波標誌為民營化歷. al. er. io. 程、國家角色變遷、行政管制革新的脈絡下，社會自主管制出現的契機為何？它. v. n. 又用何種形式、在哪些場域出現？究竟哪些制度或實踐可以標誌為「社會自主管. Ch. engchi. i n U. 制」？當社會自主管制可以整理蒐羅出一般性適用領域以及具體的應用事例時，需要成就哪些條件？同時這樣的管制帶來何種效果？這樣的效果是否可欲？ 11 從公共任務的角度出發，期待國家負有履行管制之義務與承擔管制責任時，管制 8. 詹鎮榮，論民營化類型中之「公私協力」，載：民營化法與管制革新，2005，頁 18-20。. 9. Vgl. U. Di Fabio, Verwaltung und Verwaltungsrecht zwischen gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Steuerung, VVDStRL 56 (1997), S. 235ff.; M. Schmidt-Preuß, a. a. O. (Fn. 6), S. 160ff.. 10. Vgl. J. Bogumil, Verwaltungsmodernisierung und aktivierender Staat, in: Perspektiven des demokratischen Sozialismus Heft 1/2002, S. 17.. 11. 以上這樣的提問並非出於偶然，而是在這道歷史洪流中，不可迴避地遭遇新自由主義及其批判，並在此撞見法國思想家傅柯關於管制的耦合提問：「為什麼一定要管制？什麼讓管制成為必要？對社會而言，管制必須追尋何種目的來正當化管制本身？」M. Faucault, Die Geburt der Biopolitik, in: ders., Analytik der Macht, 2005, S. 182. 14.

(21) 作為公共任務是否必然由國家居於獨佔地位來完成？這不僅涉及「誰來履行」的主體問題，同時也牽涉「如何履行」的方式及手段問題，從而連結到無法履行時的責任歸屬問題。如果說，在我國秩序行政現實底下，也看得到私人涉入國家傳統管制任務的履行過程中，那麼對應於國家現實的國家理型應當如何理解？在這樣理型引導下的規範架構又（應）具有何種形貌？我們又將如何用傳統、或是其他新穎的行政法學系統，來回應社會環境中出現的管制需求？作為國家與私人在秩序行政中協力完成管制任務的型態，能夠在多大程度範圍內滿足出於產品、食品、建物的安全需求？. 立. 政治大. 社會自主管制作為國家面對來自社會力量挑戰的回應，如何能夠在原本國家. ‧ 國. 學. 學的正當性基礎上維繫原本的管制地位，並且將社會自主管制納為新的管制手段之一，從而延續這道正當性，此一問題本質上根源於國家理型（Staatidee）與國. ‧. 家現實（Staatwirklichkeit）間、介於應然與實然之間的傳統探問。 12. n. al. er. io. sit. y. Nat 第二節文獻回顧. Ch. engchi. i n U. v. 鑑於社會自主管制之討論發跡於歐美（特別是德國），國內以「社會自主管制」為主題之專論或文獻多以引介之方式呈現，惟相關之討論寥若晨星、屈指可數。最早. 13. 提及此概念的是學者陳櫻琴在 1999 年管制革新學術研討會上發表之. 12. M. Kriele, Einführung in die Staatslehre, Aufl. 6., 2003, S. 4ff.. 13. 這裡最早的意義主要著眼於概念之使用。事實上在 1999 年即有碩士論文點出環境法上特別公課，得作為環境經濟性手法的誘導機制，具有補充並修正當時命令管制手法不足之機能，並引介德國容器包裝回收體制，在循環經濟與廢棄物法（Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz）、容器包裝法規命令（Verpackungsverordnung）與廢棄物避免及清理法（Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen）先後設定的框架下，經由「德國廢棄物避免及再生資源取得二元系統有限公司」（Duales System Deutschland Gesellschaft für Abfallvermeidung und Sekundärrohstoffgewinnung GmbH，簡稱 DSD）之協力，經由所謂二元回收體系（Duales System），達成環境秩序行政任務之履行，論者並評價為「對包裝問題所進行之一種控制下的社會自我調控」（kontrollierte gesellschaftliche Selbststeuerung der Verpackungsproblematik），黃 15.

(22) 〈管制革新之法律基礎與政策調適〉。 14學者程明修在 2002 年發表之〈非形式化的行政行為—以經濟行政中之自我限制協定為例〉，文中論及「自我限制協定」之憲法問題時，援引 1996 年德列斯敦國家法學者年會Udo Di Fabio與Matthias Schmidt-Preuß的見解，認為自我限制協定係屬經濟活動者自負責任的性質，探討自主管制架構中基本權的影響及其界限。15該文雖然僅一句話提及「自主規制」，並未深究其概念，卻點出自主管制運作的重要次類型：國家的誘導手段與人民自負義務。首次有系統介紹此一概念者，要屬學者詹鎮榮在 2004 年於《政大法學評論》. 政治大制度的發跡背景、自主管制的概念特徵與區分、法領域的具體實踐、類型化嘗試、立發表之〈德國法中「社會自主管制」機制初探〉。 16其體系地介紹社會自主管制. ‧ 國. 學. 法理基礎與應用界限，他將社會自主管制定位成因應國家高權性管制手段失靈後新興的管制手段，應屬正確之觀察；選取的實踐法領域，正好是德國法上最早發. ‧. 跡、應用最廣、討論最多的三個行政法各論—環境與經濟行政法、媒體法與電信. sit. y. Nat. 法；同時在類型化的嘗試上採取對應傳統法釋義學仰仗的行為形式作為基準，將. al. er. io. 社會自主管制區分成「完全不受國家影響」、「受國家引誘」以及「國家參與之. v. n. 社會自主管制」三類， 17有其法釋義學上的應用實益；此外，法理基礎上也連結. Ch. engchi. i n U. 到憲法層次進行評價，從而拉出自主管制機制可能之界限。然而客觀說來，該文自 2004 年. 18. 發表後旋又六個寒暑，較之於德國法開始的密集討論實已遲了莫約. 俊凱，環境行政之時效性確保，1999，頁 219、225-229、241-246。此論文雖未以直接論及社會自主管制概念，然其引介的對象，恰好是該機制在德國法發跡且大放異彩之所。甚至有學者將之譽為「環境政策上的盧比孔」。Vgl. M. Schmidt-Preuß, Selbstregulierung und Privatisierung in der Abfallpolitik, 2001, Vorwort. 14. 陳櫻琴，管制革新之法律基礎與政策調適，載：管制革新，2001，頁 24。. 15. 程明修，非形式化行政行為—經濟行政法上之「自我限制協定」，月旦法學教室，試刊號， 2002.10，頁 20-21。同文經修改後載：行政法之行為與法律關係理論，2005，頁 225-235。. 16. 詹鎮榮，德國法中「社會自主管制」機制初探，載：「民營化法與管制革新」，2005，頁 143-179。. 17. 同上註，頁 160-164。. 18. 同年一月，學者王毓正亦在「論國家環境保護任務之私化」一文中，雖未正面提及社會自主管制之概念，但在「處理環境保護任務私化之模式與個別類型之理論」乙節，提及環境法上廢棄 16.

(23) 八年，卻不若德列斯敦當年投下的引爆點，在我國並未引起行政法學界的關注。趙相文於 2005 年之博士論文《行業自治作為我國行政任務民營化之方法－以證券市場自律機制為例》，主軸是處理行政任務民營化之議題。氏將行業自治定位成行政任務私部門化的利用機制，其認為自治（Selbstverwaltung）具有將國家隸屬機關以外之獨立公法組織個體納入國家組織之特色，從而在外觀上，由具有利害關係之當事人自行負責管理特定公共事務，並受國家法律監督。此一制度利用人民參與係具有相同之資格之人彼此相近的背景，以自我規律的方式形成團體紀律，而發揮具有使社會領域紀律化（Disziplinierung von Sozialbereichen）之. 政治大如，證券市場中證券商同業公會自律規範之設置、成員違反規範之懲處與內部救立功能。在自我規律的意義上，他將社會自主管制視為「自治行政」的本質。 19例. ‧ 國. 學. 濟機制、同證券交易所與金融管理機關之監督關係等，故同業公會之功能自治型態乃是社會自主管制之體現。20這樣的論述方向，至少在利用外於國家組織之既. ‧. 有社會力量與機制來履行公共任務的觀察點上，排除在憲法框架下已經納入國家. sit. y. Nat. 直接行政一環的地域自治行政類型不論，也許可以社會自主管制的理型來部份理. al. er. io. 解、比較功能性自治。惟，這樣的觀察似乎忽略既存的社會自我組織型態法律化. v. n. （Verrechtlichung）的過程，業已整合於國家組織行政之環節，從而需不需要調. Ch. engchi. i n U. 整原本在行政法釋義學上，功能性自治團體的自治行政位在間接國家行政的脈絡. 物清理義務之規範結構轉型與環境保護專責人員之配置，以進行事業內部之自我監督、監測與協助事業單位防制改善污染現象與緊急應變措施。這種制度設計，在 Udo Di Fabio 的觀察底下得以定性成「義務私化」（Pflichtenprivatisierung）或「實質之國家任務私化」，由於傳統上由國家高權透過命令與制裁，促使私人履行環境法上之行為義務，以達成秩序行政之目的之上下隸屬法律關係，經由課與私人不同的行為義務，且該行為義務之違反不當然伴隨著制裁手段，從而私人在決定是否履行該行政任務上享有選擇空間；又國家透過環境保護專責人員，補強其專業上相對於污染源之劣勢，就環境保護專責人員參與環境管制之一節，若無事業單位負責人選任與僱傭契約（或委任、承攬等勞務給付之債皆有可能），前述環境管制所欲達成之秩序目的亦難以開展，故須仰賴事業單位自願選定環境保護專責人員，在追求私益之同時亦實現公益，從而得評價為社會自主管制機制。參見王毓正，論國家環境保護任務之私化，月旦法學雜誌，104 期，2004.1，頁 165-186。 19. 趙相文，行業自治作為我國行政任務民營化之方法－以證券市場自律機制為例，2005，頁 5-6。. 20. 同上註，頁 190-192、頁 201-205。 17.

(24) 下之討論方式，以及若需要調整，應該如何梳理社會自主管制與自治行政類型的問題，這篇論文並未深入探究。學者廖義銘在同年《產業自律性管制》的專書中，提出另一條有別於前述歐陸法學關懷的取徑，從英美法學與公共政策學界同樣針對管制失靈的反省與新公共管理之提出，循著管制革新的理念整理來自英美學界的見解。21氏點出探討產業性自律管制之前，須釐清自律之意義、管制之意義、與國家涉入之程度， 22從而將焦點聚於團體自律的模式，指出產業性自律可能肇制公私部門間的區隔模糊，與統合主義相關聯的國會正當性壓縮， 23甚者，更舉出來自國會、法院兩個. 政治大「XL 制。值得一提的是，該文以化學產品業者的責任照顧制、美國環境保護署的立行政部門以外的國家權力機關如何相應地調整與產業性自律的課責與制衡機 24. ‧ 國. 學. 領航計畫」、與勞工安全暨衛生法基礎上的「自護制度」等在美國管制實務上行之有年的制度為例，翔實解說如何利用團體自律的模式落實自主管制。25儘管美. ‧. 國行政法制迥異於我國行政實務，但是憲法層次的容許性與界限論，以及整合公. y. sit er. io. 有參考價值。. Nat. 共行政、管制理論、法律經濟、法律社會學的思維，在比較德國的法學思維上尤. n. al. i n U. v. 2006 年，學者黃錦堂在前大法官翁岳生主編的《行政法》中，於德國行政. Ch. engchi. 法總論之改革一節雖僅一筆帶過， 26但在同文公共行政的新治理模式底下提及：「新治理係一種新的國家統治過程，以及社會整體被統治及規範的一種新的形式，經由擁有自我治理能力的組織網絡而為治理；政府與其他組織或團體經由資源的相互依賴，一起承擔工作與責任，達成共同治理的效果；其經亦是一種民主 21. 廖義銘，產業自律性管制，2005，頁 3 以下。. 22. 同上註，頁 29。. 23. 社會自主管制與統合主義的關連性，參見 S. Botzem, Governance-Ansätze in der Steuerungsdiskussion. –. Steuerung. und. Selbstregulierung. unter. den. Bedingungen. Inernationalisierung, 2002, S. 11ff. 24. 廖義銘，同註 21，頁 133-156。. 25. 廖義銘，同註 21，頁 57、77、107 以下。. 26. 黃錦堂，行政法的發生與發展，載：翁岳生編，行政法，2006，頁 68。 18. fortschreitender.

(25) 治理，而且特色在於不論中央、區域或地方層級，也不論公或私部門，大家協力而為掌舵（co-steering）、管制（co-regulation）與合作；其係政府與社會的一種新的互動模式。」 27其貢獻在於點出社會自主管制不僅作為行政法學改革之議題，並且占居於總論改革之一隅，扮演連結公共行政之科際整合的關鍵要素。學者林明鏘在 2007 年第七屆行政法實務與理論學術研討會上以〈同業公會與自治原則〉為題，從經濟行政管制之觀點探討同業公會之法律地位與衍生的法律問題。 28這篇文章聚焦在經濟活動之管制，認為「經濟管制」係指國家或是權利主體（含受委託行使公權力的公會在內）每一個有意識影響經濟過程之行為，. 政治大業公會歸類在「第三部門之管制」或「廣義的公部門管制」。其一方面點出，在立主要是個案管制與法令（通案）管制；藉由區分不同的經濟過程影響主體，將同. ‧ 國. 學. 自由市場經濟的競爭環境中，國家公權力雖然為預防市場失靈（Market Failure）或避免其他有限資源之不公平分配，享有制定法律或發布命令之權限，藉以維繫. ‧. 最基本之競爭秩序，而且亦授予公權力介入干預市場，來匡正個別不良的競爭行. sit. y. Nat. 為，但是這樣的干預措施，不僅有破壞私法自治活動空間之疑慮，亦可能因為介. al. er. io. 入不當，而影響市場的正常運作法則，對追求最大效益的市場秩序產生負面影. v. n. 響。為達成某特定經濟、社會目標之公權力介入，如果能由各同業公會（Kammern）. Ch. engchi. i n U. 替代行政機關之地位，不僅可能避免不當介入干預市場經濟的副作用，而且亦得以符合個別經濟行業之整體利益（Kollektive Interessen）及整體公共利益之雙重需求。這也是經濟行政中一個特殊之處經濟自律與經濟管制並重。29同業公會作為功能性自治團體，向來在「法律保留」、「社員參與」、「自我任務」與「自我負責」之四大特徵上，同地域性自治團體一般，均屬「自治行政」（Selbstverwaltung）之一環，在國家公權力管制體系與私人自主管制外，形成一種行業階級之自治. 27. 同上註，頁 83。. 28. 本文後來經增補刊載於：林明鏘，同業公會與經濟自律－評大法官及行政法院相關解釋與判決，臺北大學法學論叢，71 期，2009. 9，頁 41-79。. 29. 同上註，頁 44-46。 19.

(26) （berufständische Selbstverwaltung）。 30 以經濟管制為目的，而採取源於市民悠久歷史社會傳統之「私法自治」（Privatautonomie）以及公法上「自治原則」（Selbstverwaltungsprinzip）的運作邏輯，進而達成自我任務、自我負責甚至自我管理，似乎同樣彰顯了一種國家利用社會力完成公共任務的進程，例如同業公會運作懲戒或風紀維持之權限，以達成對內部所屬成員行為規範之要求，31然而這篇文章結論上與前揭《行業自治作為我國行政任務民營化之方法－以證券市場自律機制為例》一文雷同，將同業公會定性成公法社團，從而以間接之國家行政來理解其機能，並未進一步與社會自主管制機制連結，從而不易窺見與釐清社會. 政治大同年許登科亦在《德國擔保國家理論為基礎之公私協力法制—對我國促參法立. 自主管制與自治之間的譜系關聯。. ‧ 國. 學. 之啟示》博士論文中與擔保國家之理型連結，先指出現代民主法治國家面對社會複雜性之提升與科技專業快速發展之背景，國家對社會管制需求因此提高，但也. ‧. 因為法規範量度過度膨脹，造成國家管制失去因應之彈性、在法律管制社會的機. sit. y. Nat. 能上失調；是故面對多元分化的社會，傳統以國家為中心上對下的階層式、命令. al. er. io. 式管制結構不再是唯一考量，漸居重要地位的毋寧是分權式、彈性化的規制方. v. n. 式，在強化社會個別次級系統自治機能的基礎上，利用有效的社會自主自律或市. Ch. engchi. i n U. 場機能來代替國家他律性之管制。32於這樣國家管制結構轉型的背景下，一種新的國家理型—擔保國家（Gewährleistungsstaat）—於焉產生，從而自主管制機制中「國家管制的社會自我管制」，即定位為擔保國家管制手段之核心與指導管制立法的重要方法。33這篇論文的重要性在於，一方面指出社會自主管制機制的發展背景，亦即國家調控承載能力的重構以及國家調控形式之變遷 30. 同上註，頁 48。. 31. 同上註，頁 55-57。. 32. 參見許登科，德國擔保國家理論為基礎之公私協力法制—對我國促參法之啟示，2007 頁 32-33。在 2010 年林家暘在其碩士論文〈擔保國家概念下的電信普及服務〉中，同樣將社會自主管制放在擔保國家的脈絡加以開展，除亦強調社會自主管制機制作為擔保國家立法者的重要參考指標之外，進一步提及自主管制理念對於司法權之影響，而彰顯在非國家部門的紛爭解決機制上。. 33. 同上註，頁 134-137。 20.

(27) （Formenwandel），他方面具體點出了社會自主管制在國家學與行政法學的定位，其作為擔保國家理型下採取的行政管制手段，先提供社會運作的條件與框架，以俾利用社會部門中的自我指涉邏輯（selbstbezogene Funktionslogik），並視各該領域與面向調整框架形式，整合私人領域在理解自己問題所在與預知可能發展的優勢，較國家迅速且有效地針對期望之結果作出反應與調整，故而減輕國家管制之負擔。惟，這篇論文的主軸仍定調在擔保國家理論，社會自主管制於其中的重要性僅在於如何實現擔保國家之管制理念，雖然文中處處反省著社會自主管制機制的法律界限與機制後果問題（包括民主正當性與權利救濟），34對於社. 治政大些法律主體、行政行為與形構何種態樣的法律關係，著墨未深。立. 會自主管制在哪些場域、以何種邏輯、搭配哪些條件、相應何種的配套、涉及哪. ‧ 國. 學. 2008 年林柏男《自律公約與公平交易法》碩士論文中，處理公平交易法制上「偏向競爭秩序面向」的自律公約，而不同於公平交易法第 7 條聯合行為之他. ‧. 律禁止。35雖然該文並未以源於德國法之社會自主管制機制為討論核心，但從其. sit. y. Nat. 自律型、制度規範型、政府監督型之自律公約分類，還有分析自律公約之規範基. al. er. io. 礎、效力來源、形成的正當法律程序、對成員的規制效力、 36甚至與公平交易委. v. n. 員會在維持市場秩序的公共任務分擔、 37自律公約如何達成的有效運作的觀察. Ch. engchi. i n U. 上，著實體現社會自主管制在資本市場（特別是卡特爾法與競爭法）運用型態。38 2009 年劉家嘉則以《台灣環境法制自主管制之研究》為題，首次在學位論文的題名上見到自主管制的名稱。這篇文章的特色在於，引介日本學者原田大樹 2007 年《自主規制之公法學的研究》的理論體例，翔實地介紹了社會自主管制. 34. 同上註，頁 140-142。. 35. 林柏男，自律公約與公平交易法，2008，頁 5-6。. 36. 同上註，頁 77-82、頁 105 以下。. 37. 同上註，頁 115 以下。. 38. Vgl. W. Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 354ff. 另參見原田大樹，自主規制の公法学的研究，2007，頁 26-28。 21.

(28) 的理論基礎，並採用該日本學者的分類架構， 39介紹誘導模式、監查認證模式、團體參與模式與團體自律模式四種不同的自主規制類型，接著相應自由觀點、民主觀點、經濟合理性觀點的理論基礎，從憲法法治國、民主國與社會國原則三向度檢驗自主規制的合憲性。此論文後段將論述置於環境國家的脈絡下，以我國環境法為例，示範社會自主管制如何於制度面落實，例如補助行為、環境公課、環保標章、廢棄物回收機制等。40但一來這篇論文似乎過度受限於原田大樹架構的體例，故在自主規制機制的基礎理論上，並未進一步深究，自主管制作為擔保國家底下的管制指導理念當中還存有諸種不同發展可能性；二來在自主管制機制的. 治政再者，全然採用原田大樹的「補充性原則」，卻放在比例原則的子題下處理；大立容許性與界限論上似乎產生混淆，例如論理上應該是作為理論基礎與容許可能的 41. 分類，卻未交代為什麼採取這套分類基準、採取的分類實益為何；此外，整理我. ‧ 國. 學. 國環境法制並放入前述四種分類自主管制機制的嘗試，雖足見作者有心斧鑿，但. ‧. 為什麼特定的環境法制得以歸屬於特定的自主管制機制類目下，似乎沒有指出一. sit. y. Nat. 個可資參照明確的聯繫點。. al. er. io. 最近 2010 年，李翺宇《行政法上自我管制之研究》以業界團體為標的介紹. v. n. 了行政法上自主管制的架構，並從功能性自治團體之機能論連結到我國法制之比. Ch. engchi. i n U. 較。42首先，這篇論文以合作管制作為自主管制制度開展的起點，簡要介紹公私部門合作履行國家╱公共任務，並且從合作履行國家╱公共任務的出現，討論隨之而來如國家責任、扮演角色、管制思維之轉變； 43其次，它清楚指出，自主管制在行政法學不僅是一欠缺明確意義的法律概念，同時也不見實定法上之座. 39. 劉家嘉，台灣環境法制自主管制之研究，國立高雄大學政治法律學系碩士論文，2009。. 40. 相較於前註腳處提及黃俊凱《環境行政之實效性》一文，儘管這裡介紹較廣的環境法上調控手段，但聚焦深度與密度相對不足。參見黃俊凱，同註 13。. 41. 劉家嘉，同註 39，頁 44。. 42. 李翺宇，行政法上自我管制之研究，2010，頁 31、77、125 以下。. 43. 同上註，頁 5-24。 22.

(29) 標；44除了說明自主管制的動機、基本理念、具體實踐與法理基礎外，並列舉自主管制在他國法制幾個已經有所成果的規制領域，例如環境法、經濟法、媒體法、社會法。該篇論文最有貢獻之處在於，以業界團體自主管制為例，探討業界團體的自主規範制定、規範執行與自我監查等標誌著自主管制機能的制度，從而比較傳統行政法釋義學早有著墨的「功能自治」（funktionale Selbstverwaltung），指出除了制度性法律保留與組織型態有所差異外，不論是特定利害關係人之參與，抑或在固有事務領域內自我負責地履行任務等特徵，皆與自主管制的精神與理念相去不遠，敬表贊同。 45惟，在概念論層次上，該文似乎沒有釐清「管制」概念. 治政大該文以業界團體自主管制關係為主要分析對象，卻僅以簡短篇幅，處理國家利用立. 與傳統干預行政、給付行政的差異，從而在自主管制的定位上略顯模糊；46復次，. 業界團體自我組織力時必須面臨制度性保障拋出的規範性提問；此外，儘管有意. ‧ 國. 學. 識到自主管制機制與受託行使公權力制度可能的互補關係，並排除受託行使公權. ‧. 力之私人與團體於自主管制機制外，47這樣的理解雖不無道理，但若放在公私協. y. Nat. 力脈絡下觀察行政委託機制的轉型，似乎又過度限縮自主管制機制與傳統行政法. n. al. er. io 第三節研究策略. sit. 釋義學體系整合之空間。. Ch. engchi. i n U. v. 綜上所述，本文在上開文獻的引領與啟發下，就基礎理論面而論，基於社會. 44. 同上註，頁 27 以下。. 45. 同上註，頁 145-147。. 46. 同上註，頁 67-68。例如自主管制機制在社會法領域的實踐。在「全國收費老人安養院協會」案例中，老年安養照護一般標誌為給付行政之事例。但是給付行政與管制之間的關連點為何？這裡給付行政究竟是行政目的面向的觀察還是為落實行政目的手段的觀察？本文認為，為達成一定「給付行政」之目的，得以「管制」為手段。在這個意義下，建置老人安養院確實可以達成給付行政之目的，安養院之運作，包括老人生活照護、健康保養、社會聯繫、經費支出等，均屬給付行政之內容；然而安養院之建置、管理，均有干預行政介入之可能，即如「如「收費老人安養院設置營運標準指導方針」，僅於該與管制牽連的層面，始有自主管制機制措置之空間。換言之，該文並未將傳統干預行政、給付行政納入一個新興的行政法學概念「管制法」的脈絡下加以思考。. 47. 同上註，頁 110，註 222。 23.

(30) 自主管制尚欠缺一個綜合法制史、思想史的脈絡分析，嘗試從社會自主管制的概念面、機能面、制度面，輔以歷史、脈絡、系譜的考察，企圖在國家學的層次處理國家角色變遷中，何以社會自主管制脫穎而出而獲得管制學派的青睞，是否除了擔保國家之圖像理解與責任分擔理論的提出，即可說明社會自主管制的可運用性，抑或須與時俱進地追索瘦身國家—擔保國家—主動國家的變遷軸線，來形成、開展社會自主管制的多元可能；在憲法學的層次檢視國家與社會二元區分的架構是否合於時代需求，以及從中探尋自主管制作為法律制度的容許性、界限論與後果論，從而理出穿梭國家與社會之間自主管制（Selbstregulierung）與自治. 治政大（Regulierungsstrategien）以及法律關係理論的觀點，面對不同的管制主體、管立（ Selbstverwaltung ）的交疊關係；藉由管制手段的策略性運用. 制對象、管制目標與當中涉及的權力關係，在「如何達成更好的管制（或治理）」. ‧ 國. 學. 的關懷下，思索自主管制應如何設計與配套；在法社會學的層次，以系統理論為. ‧. 分析基軸回顧社會自主管制如何進入這波行政革新的思維中，並以不同的角度思. y. Nat. 索、拆解、重理憲法學上國家╱社會二元區分對立，從而在脈絡調控. er. io. sit. （Kontextsteuerung）與自律性（Autonomie）、自治之中找尋可能的平衡點；最後，無可避免地仍須回歸行政法釋義學的層次上，去尋找相應社會自主管制機制. al. n. v i n 可能的對應手法，並且在這層對應基礎上進行體系化、類型化。 Ch engchi U. 是故，本文研究目的與重心將放在社會自主管制在德國法的實踐，爬梳傳統秩序行政中的產品安全、建築安全，還有當代環境保護與青少年媒體保護的規範，希冀在理論與實踐層次面，較之於前述將自主管制獨立為題處理的論文，在方法與對象上採取不同的徑路，48並以產品安全法為考察中心，透過參照其他安全法制的比較，從一個國家學的提問出發再探社會自主管制的理論、實務、挑戰與發展，來掌握我國相關聯領域中，非屬於傳統私人參與管制行政現象，並給予. 48. 李翱宇的論文雖略有提及產品安全的相關議題，但該文畢竟以業界團體自律為主要分析客體，並未針對產品安全之規制現狀、具體機制深入著墨。參見李翱宇，同註 42，頁 43-47。 24.