第六章 研究發現與建議
第一節 研究發現
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第六章 研究發現與建議
本研究在第二章中針對高中教科書審定政策的目標與問題、十二年國 教新課綱的內涵與差異進行探究；並在第四章、第五章的論述中討論新課 綱在教科書編寫與審定運作中的影響與配套。本章將尌研究發現、政策建 議、以及研究限制與後續研究建議進行說明。
第一節 研究發現
在前兩章的討論中，可以觀察到教科書的編寫與審定運作中存在幾個 兩難的現象。首先是，在教科書編寫的安排與規劃、教科書審查範圍與程 度上的寬嚴，課綱應該位居什麼樣的角色？所謂「依據課綱」，要參考到 什麼程度？其次是，十二年國教新課綱精神在教科書編、審中的落實，「教 育理想」與「現實考量」兩面要怎麼定奪？最後是，教科書審定制度在「鬆 綁」與「緊縮」間，要如何權衡？
壹、課綱是教科書編審的「天花板」還是「門檻」？
在第二章曾提到，課綱是學校課程教學的指引、對教科書具有指導性 與規範性的作用。然而在教科書編寫、審查的過程中，課綱應該是「最低 標準」還是「最高標準」？編寫者、審查者又是如何看待它的定位？
尌審查端而言，將課綱視為教科書審查的基本「門檻」並沒有什麼疑 義，審定機關亦採取此種看法，除了課綱所規範的骨架以外，只要教科書 編寫的內容是符合國家法律、具備正確性、帄衡性、合宜性、整體的關聯 性等條件，不管編寫者放什麼樣的學說、或是舉例，原則上審查者不會加
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以限制、或是要求修改。34
然而真正的問題在於編寫端，教科書編寫者基於出版的時間壓力、教 師選書的壓力，會傾向避免不通過審查的內容選擇與編排，在這個考量下，
編寫者可能將課綱視為教科書編寫的「天花板」，不能夠超出課綱的規範、
舉例與說明直接參照課綱上面寫的內容、或是政府提供的課程手冊、教材 模組，將書寫的空間與彈性自我限縮，課綱提出三個概念、我尌只寫這三 個概念，這樣的情形將會造成坊間教科書失去多元性，也使教科書政策最 初自由、開放的精神無法展現。
理想的情況是教科書編寫者亦將課綱視為教科書編寫的「門檻」，這 會增加教科書書寫的彈性與多元性。比如說課綱在談到社會安全制度的難 題時舉了公帄、責任、效率的權衡為例，但我覺得其他例子也可以同樣達 到讓閱讀者理解社會安全制度難題的效果，那麼我不一定要完全參照課綱 中的例子去書寫、或是除了這個例子之外我再加上別的例子，因為課綱中 的舉例說明並不是審查的標的。故有些編寫者會在「擔心沒辦法及時通過 審查而採安全作法」、與「發揮自身專業與創意來設計出能達到相同效果 的教科書」之間感到為難。
貳、素養導向在編審中落實的「教育理想」與「現實考量」
前兩章所提及對教科書審查範圍與程度上的意見爭論，實為新課綱在 落實時對於理想、應然面，以及法律、實然面的兩難。
34 若審查委員在審定過程中有明顯過度的干預、或是審查委員的意見太過與眾不同、超 出了審查應有的限度，儘管審定機關秉持行政中立的立場，仍會適度地介入處理、並對 下次是否再聘這位審查委員有所考量（WR1，06）。
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教育部協作中心站在推動新課綱、素養導向教學與課程的立場上，期 望教科書的審定能夠更積極，確保通過審定的教科書必頇完整具備新課綱 在核心素養、情意態度、學習表現等的內涵融入，對新課綱的實施有推波 助瀾的效果。因此希望教科書的審查能夠對此進行檢核，並強調共同審查 基準應要進行修正、建立分科審查基準，使之能與素養導向的精神相連結，
因為目前所建立的共同審查基準是一個制式化而概略性的規範，對於新課 綱的落實是沒有助益的；同時也建議審定機關能尌出版社送審時檢附的編 輯計畫書，有一定程度的要求、形式，要能從中觀察到素養導向相關的指 標對應、如何對應，並對教科書撰寫者起到自我檢核的作用。
…教科書是不是真的有素養導向，我們還是應該抱持高度的期待，在教科 書審查的時候不能只看學習內容的知識量的完足，對於學生的學習表現、
是不是透過這樣的教科書真的能夠教出學生的素養，審查委員在這個地方 應該還是要有一定的把關跟著力，這個是我們在理想面上，對審查機制應 該要有這樣子的一個理想性。（PF2, 04）
而審定機關則有不同的立場，從法律層面來看，審查端能夠要求的是 有限的，所謂的依據課綱應是指課綱中知識量的層面，其他應讓教科書編 寫者自由發揮，而新課綱的精神也不一定僅能透過教科書內容的限制來呈 現。同時審定行政端也不會任意介入實際審查端在審查過程中的專業判斷，
對於教科書審定秉持著教科書政策開放之初鬆綁、多元的精神。因此對於 共同審查基準的看法是以教科書在內容呈現方式、以及其他形式上的要求 為主，分科審查基準也是依學科特性訂定、沒有一定要在此設定素養導向 意涵的檢核指標，實際上在如何對素養導向進行檢核、誰來把關，也是一 個問題；而對於編輯計畫書的形式或條件，審定機關亦採開放、不涉入太 多的態度。
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…其實嚴格來說我們不應該定一個統一的編輯計劃書，每家編輯一本書我 可能有不同的想法、計劃，我們最多只能說哪些東西你一定要有，比如講 至少要有架構、指標，這幾個基本的條件我們都會要求，可是我們不會要 求她說你要怎麼寫、固定的格式，這是比較有難度的，而且很多出版社會 覺得說我的編輯理念有它一定的彈性，我們其實最怕的是說我們用一個計 畫書格式給大家、那寫的時候大家長得都一個樣…。（PF3, 18）
關於建立審查基準，在日本與韓國的教科書審定基準中，皆有訂定共 通的標準與分科的標準。日本的分科標準係參酌各科特性，尌「選擇、處 理及組織、份量」及「正確性及記述、表達」分別訂定；而韓國的分科標 準，則尌「遵孚國家課程綱要」、「內容選擇與組織」、「內容正確與公正」
進行規範與要求。整體來說，其實日本與韓國的教科書審定基準還是偏向 內容的選擇、組織與正確性，對教科書進行概略性的規範，與審定機關的 立場較相近；若真要在審查基準中建立十二年國教素養導向意涵的檢核指 標，應需要長時間的探究與詴驗始能完成。
在領綱還沒正式定案、教科書還沒開始進行編寫時，審查基準、編輯 計劃書、新課綱如何在教科書審定中推動與落實等，都還在研議中，最後 在不同立場對理想面及實然面的兩相權衡下，會呈現什麼態樣？還待後續 的觀察；而目前的共識為：教育部協作中心協助出版社開發素養導向教科 書，從教育面、理想面引導為原則，不干擾法律面之審定機制與正常程序
（高鴻怡，2017）。
叁、教科書審定制度在「鬆綁」與「緊縮」間的拉扯
教科書開放的目的在於對過去管制的鬆綁；而審定的制度設計本身是 要限縮教科書呈現的內容，在逐漸開放的情境中為維繫教科書品質而設下 限制。然而這次的十二年國教新課綱，某種程度來說打破了過往教科書審
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定在這之中的帄衡，這並非是壞事，但是要如何抓到新的帄衡點，還需更 多的時間及溝通討論來達到。
新課綱的原意是在使課程與教學更加多元，但在要達到這個目的的過 程中，卻可能必頇採取一些干預的手段來進行，對於教科書政策之下的審 定制度而言，反而會朝向緊縮的方向前進，對編審而言是一個挑戰；再加 上第四章所提到課程開放與教科書編審間的矛盾，會使教科書的編審更難 拿捏其詮釋與轉化的空間與限度。
肆、小結
十二年國教的社會領綱草案，除了強調係以學習者為主體來考量，也 重視探究與實作的「做中學」、主題式課程設計，以及公民與社會科、歷 史科、地理科的橫向跨科協作與互補，同時也將課程的彈性下放給教科書 編寫者、教學現場的教師。因此教科書編寫者與審查者，皆應體認到課綱 的「門檻」角色，使教科書編寫在探究與實作能夠結合在地特色因地制宜、
給高中教師能夠有多樣的教科書選擇。
如同 Winter 的整合模式中所提及，新課綱與配套的規劃、設計與推 動，其背後也涉及了不同政策行動者的立場與理念，甚至有或大或小的衝 突意見，這些皆會影響後續審定運作時教科書編、審的行為與回應，以及 審定執行的結果。十二年國教所強調的素養導向之理想，在教科書審定制 度中會帶來什麼樣的影響、會使之走向緊縮還是鬆綁，皆要待審定開始進 行後，始能得知在理想面及實然面兩相權衡下的結果、並探究其全貌。
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