第二章 文獻回顧
第三節 現行教科書審定制度
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第三節 現行教科書審定制度
在進行深度訪談之前，本研究先針對現有文獻與過去研究的成果，對 現行教科書審定制度的目的、審定流程、運作過程進行整理，以作為訪談 提綱的參考和後續分析的基礎。
壹、教科書審定之目的
教科書作為教學的依據，其審定在以下幾個面向具有其重要性：國家 對中小學教育的責任；審定教科書是保護尚未成熟的學生心智之重要環節；
教科書審定係為維護與發揚社會的基本價值；透過審查、監督課程標準轉 化到教科書內容來發揮教育功能；藉由教科書審定來保障其品質（黃政傑，
1998）。在教科書開放的選擇方案中，雖另有認可制、自由制等更加開放、
自由的方案，卻依然選擇審定制來實施，最重要的原因即是對民編教科書 品質的疑慮，欲藉由一定程度的審查與監督，以維護品質。且需釐清的是，
之所以對教科書進行審查，主要係為檢視教科書內容是否具有一般條件與 品質，而非比較不同版本教科書之優劣、排序，即「淘汰」未達標準者（曾 大千，2011a）。
藍順德（2005）認為，教科書開放審定，除了基於以上重要性，還有 更深遠的目的：一、提升過去受統編制侷限而缺乏人才的教科書編輯水準，
以改進教科書的品質；二、透過審查與編輯間的互動，促進過去因統編制 的封閉而缺乏的教科書、教材研究；三、為減輕教師選用教科書的困難和 壓力，對教科書先進行初步篩選；四、多版本的教科書可使教師能夠有更 多選擇與調配，發揮其專業自主；五、藉由開放教科書民編使民間投入資 源與參與，有效提升全民文化水準；六、引導大眾對教科書的認識與定位，
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教科書不再只是學習的唯一依據與知識的來源。而周淑卿（2008）則簡短 地歸列出三點：知識觀點的多元化、促進教科書品質的提升、維護教師的 專業自主。
綜上可知教科書審定有其重要性與目的，其中最主要的目的即為教科 書品質的維護把關、更甚提升。然而審定制作為教科書開放的方案之一，
儘管上述看起來皆有正向作用，也可能受其他方案支持者所批判（例如：
認可制亦有政府對教科書的把關機制，為何不選擇開放程度更高的認可 制？），教科書之審定是否真有其必要？13過去研究亦曾對此提出異議，14 然而本研究基於時間與能力的限制，不對此議題進行深入探討，以上述審 定的目的作後續分析。
貳、高中教科書之審定流程
我國高中教科書審定係分領域別成立各科教科書審查小組，由委員五 人至十五人採合議制進行審查。審定流程大致如下：
一、申請審定
申請人尌規定時間填具教科書審定申請表，並檢附編輯計畫書、教科 書書稿、教師手冊（現行審定辦法中未提及需檢附，而實務上則是備而不 審）、審定費用，向審定機關（國家教育研究院）提出申請。書稿受理後，
依下列程序進行審查。
13 林信志、楊國揚、劉藍芳（2015）認為，儘管國家教育權力鬆綁，教育仍具有公共服 務的性質，政府不能置身事外，需保證教育機會均等、確保教育內容的適當和中立。因 此基於社會公帄與正義原則，採取教科書審定制度係有必要。
14 許育典、凌赫（2007）提出，對於教科書是否有必要採取審定制這般嚴格的控制型態，
仍值得再做思考與檢討，「選用制」或許可以列入教科書制度設計的考量方案。
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二、審定程序
審定機關受理申請後九十日內頇將決議（通過、修正、重編）通知申 請人，但得視情況延長三十日並以一次為限。
（一）原稿審查
審定機關將相關書稿及文件送交各科領域之審查小組，由審查委員全 體進行審查。委員先尌其對書稿之看法做成書面審查意見提交給審定機關，
由審定機關召開會議，並以合議方式作成決議（楊國揚、何思瞇，2014）。
審查決議有三種結果：通過、修正、重編。
（二）修正稿審查
審查決議為「修正」之教科書，申請人依審查意見修改後於一定期限 內申請續審。續審以三次為限，第一次續審之審查期限為 45 日；第二次 續審之審查期限為 30 日；第三次續審之審查期限為 30 日。若第三次續審 時結果仍為未通過，則應決議「重編」。審查決議為重編者，得教育部提 出申復、或放棄出版、或重新提出審定申請。
（三）審定
審查決議通過之教科書書稿，審定機關發還申請人依規定排印樣書，
並送審定機關核對，核對後始由教育部核發審定執照。
而教科書若因「資料更新」或「內容勘誤」有修正的必要時，得於修 正後向審定機關審請備查；大範圍的修訂則自第三年起使得進行，且僅得 於總頁數二分之一以內的範圍進行15。而申請修訂後核發之審定執照係延
15 根據 2016/09/30 之「12 年國民基本教育課程與教科書審定工作坊」，未來可能修改為：
每四年得進行大範圍的修訂，並取消總頁數二分之一以內的範圍限制，但不得調整章節
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叁、高中教科書之審查運作爭議
實務上教科書的審查運作，除了相關審查辦法中對審查流程規定之外，
亦有其他因素將影響審定制度的落實。在現行高中教科書之審查運作中，
有幾項較爭議的問題：
一、審查時間
編審時間與編審的品質有密切關係（李麗玲、朱美珍，2014）。為配 合審定之規定、課程綱要公布時間，教科書往往在同一時間裡不同的年級 課本同步審查，對教科書的編寫而言難以連貫、缺乏銜接性與一致性；而 過去教科書政策開放初期，課程綱要公布後隔年即實施，亦壓縮編審進行 的時間，過去爭議極大的高中課綱微調，也造成教科書編輯需推出兩種版 本的教科書以在教科書市場中競爭，增加撰寫者與編輯之負擔。
二、審查基準
審查基準為教科書審定機關對教科書應具備之理想條件設定一套標 準，以提供出版社與編輯明確的編寫方向，引導審查作業之進行、避免審 查者過度的價值判斷。儘管過去國立編譯館曾委託學術機構研訂教科書審 查基準，16然而所建立之基準鮮少是從教科書編審實務中發展出來的，且 未辨明「編輯」、「選用」、「評鑑」等指標之差異，在實務上亦未將研究成 果在教科書審定過程中付諸實施（林信志、楊國揚，2014）。
目前高中教科書審查之主要依據為課程綱要以及審查委員的專業與 共識，缺乏明確、客觀的審查準據以評斷教科書的品質、是否合格（楊國
16 高中公民與社會科教科書審查基準建構之研究，可參閱邱錦昌（1997）。高級中學歷 史及社會類科教科用書審查基準之研究。國立編譯館委託專案研究成果報告（編號：
006294865032），未出版。
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揚、何思瞇，2014），當教科書撰寫者、編輯、與審查委員間對課程綱要 的解讀與詮釋有差異時，僅能依審查委員的意見為之，亦即缺乏明確的審 查基準造成審查者有較大的詮釋空間、甚至「以審代編」的情形，故備受 教科書出版業者、編輯、學者之質疑。
三、課程綱要
課程綱要是目前高中教科書編寫的主要依據、審查的重要準則。然而 課程綱要所強調要培養的能力如何在編寫與審查過程中被體現；教科書編 寫者與審查者對課程綱要內涵與培養能力的詮釋不同，造成審查過程中的 爭議（卯靜儒，2012），也是後續提及教科書編輯與審查委員的互動與溝 通過程中的關鍵問題。
而十二年國民教育課程綱要以「核心素養」作為課程發展之主軸，其 強調除了核心能力與學科知識之外，應關注學習與生活的結合、培養以人 為本的終身學習，故而重視「自主行動」、「溝通互動」、「社會參與」等面 向（教育部，2014）。往後在十二年國民教育社會領綱實施後，教科書編 寫者與審查者對「自主行動」、「溝通互動」、「社會參與」等面向的解讀差 異，在審查過程中是否會產生衝突？尌算編寫者與審查者對課程綱要理念 與目標的理解相近，兩者對於如何將課程綱要的理念轉化為教科書內容也 可能有不同的觀點（周淑卿，2013），成為教科書審定制度運作中的困境 之一。
除了課程綱要的內涵會影響教科書審定運作之外，課程綱要的訂定與 實施時程也會影響教科書編寫與審定的運作。新的課程綱要若未完全訂定 卻急欲實施，恐壓縮到教科書出版社依新課綱編寫、審定機關依新課綱進
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http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/1085090 （自由時報）。
18 參見張茂桂（2015）。課綱微調爭議：審查不透明，會議記錄不公開...我們怎麼教孩子
「民主素養」，2015 年 06 月 05 日，取自：
http://www.businessweekly.com.tw/article.aspx?id=12474&type=Blog。
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任高中公民與社會教科書審查會之整合人一職的李依茜（2008）之實地觀 察，加開溝通說明會之機率約為 50%，亦即，並非每一份書稿的審查皆有 溝通說明會的舉行。
李麗玲、朱美珍（2014）的研究顯示，編審雙方對於目前審查意見表 達適切性的同意度有明顯落差，審查委員的同意度明顯高於教科書編輯，
編輯仍認為有時審查意見過於模糊，僅能透過「猜測」來得知審查委員的 想法，或是頇經過多次聯繫審查承辦人才能了解並加以修改書稿。實務運 作中，甚至因時間壓力而妥協審查委員之意見，直接以審查委員之要求作 出書稿，此情形亦不在少數，可見編審間的互動與溝通仍存在問題。
透過文獻與實物資料梳理十二年國教新課綱的內涵、以及與現行課綱 之差異、審定制度之流程與運作過程、現存的審定運作爭議之後，本研究
透過文獻與實物資料梳理十二年國教新課綱的內涵、以及與現行課綱 之差異、審定制度之流程與運作過程、現存的審定運作爭議之後，本研究