社會住宅之內涵

依據 2014 年內政部推行「社會住宅中長期推動方案」之目標，預計至 2023 年為止，十年內增加 10 萬戶廣義的社會住宅，包含直接興建 3.5 萬戶社 會住宅與 6.5 萬戶租金補貼，另根據內政部 2011 年之「社會住宅需求調查報 告」，臺北市弱勢家庭對於目前政府提供的四種住宅服務措施，包括「租金補 貼」、「購置住宅貸款利息補貼」、「公有出租住宅」、「只租不售的社會住宅」

的優先選擇排序，以「只租不售的社會住宅」及「公有出租住宅」重要度最 高，因此，本研究所指稱之「社會住宅」（social housing），係指《住宅法》

第 3 條規定，由「政府興辦」或「獎勵民間興辦」的狹義社會住宅，因此本 節希望透過釐清興建社會住宅的內涵，及檢閱相關文獻，歸納出此項政策方 案所會產生的效果及影響為何，進而作為分析社會住宅與合宜住宅相互變遷 影響因素的基礎：

壹 、社會住宅之意義

社會住宅（social housing），在 2010 年臺灣五都選戰之際，成為臺灣社 會普遍討論的新名詞，且因為各候選人積極操作此議題，使得社會住宅成為 報紙頭條新聞焦點。隨著人們對於該政策關注的增加，能獲得的資源也相對 較多，但由於民間團體、民眾與政府官員對於社會住宅的認知與定義，存在 本質與立場的差異，使得這套在歐陸國家行之百年的措施，在臺灣出現不同 的聲音。

社會住宅又稱「社會出租住宅」（social rented housing），是指政府（直接 或補助）興建或民間擁有之合於居住標準的房屋，以低於市場租金或免費出 租給所得較低的家戶或特殊弱勢對象的住宅，其政策的精神在於「只租不售」， 對於想要擁有房屋的民眾而言，社會住宅並不能解決民眾置產問題，卻可以 解決基本「住」的需求（江穎慧，2011）。另外，依據行政院於 2014 年 1 月 核定之「社會住宅中長期推動方案」，目前國內現有的臺北市出租國民住宅、

臺北市帄價住宅、臺北市老人住宅、新北市原住民專案出租住宅等，性質上 均屬於「社會住宅」，未來地方政府所興辦之公營出租住宅，如有提供適當比 例供經濟社會弱勢者居住，亦屬於「社會住宅」。為避免產生標籤化的問題，

凡是符合《住宅法》社會住宅定義之出租住宅，各地方政府得以不同方式彈

貳 、社會住宅之理論基礎

社會住宅（social housing），是指「公私部門所提供的非營利低收入出租 住宅」，相較於北歐國家，臺灣的社會出租住宅數量非常少，而臺灣對「社會 住宅」的詮釋，也與其它社會明顯不同，社會住宅在看法上的分歧也呈現出 此議題的重要性（Ray Forrest, 2001）。以下將分別從「政治經濟學」、「基本 人權」、「社會權」、「社會福利」的角度討論社會住宅的理論基礎，並綜合討 論各家學者的論點以呈現社會住宅在理論上的重要意義：

Ray Forrest（2001），從「政治經濟學」的角度談社會住宅的相關理論，

分為兩方陎論述之：在「住宅干預的發展主義與福利主義」部分，東方與西 方社會住宅發展形成有趣的對話，以西方社會來說，歐洲住宅發展與福利國 家發展有密切關聯；而在東方，如臺灣、新加坡、日本、香港，則是與發展 國家有密切的關係，使社會住宅的出發點與經濟發展較為密切。然而，中國 的住宅政策在其納入世界經濟體系的前後呈現完全不同的發展模式與型態，

也凸顯出以二分法去區分東方與西方住宅發展模式之特色，變得過於簡化。

另一方陎，住宅發展理論討論「住宅與勞動力再生產」（reproduction of labor power）的關聯，從馬克思、恩格斯等社會古典學派的觀點來看，住宅本身尌 是階級衝突的焦點，社會住宅也是階級衝突之下所發展出的居住模式。社會 住宅從這個角度來看，是工人階級的勝利，工人階級雖然贏得了社會住宅，

但社會住宅對資本主義而言，扮演著藉由國家提供公共住宅，降低生產的成 本、維繫勞動力再生產的角色，並且能夠化解社會的階級矛盾與衝突，反而 更有利於資本主義獲得廉價的勞動力，香港的住宅政策即是一例；在「近代 經濟學與社會學角度」部分，從經濟學的角度來看，社會住宅實際上對社會 整體來說是不利的，因為社會住宅扭曲了市場機能；從人類學家、社會學家 的角度來看，社會住宅也創造了依賴文化，新加坡的李光耀曾言，西方依賴 文化的缺點，來自於福利國家形成的依賴國家弖態，社會住宅也被視為是造 成依賴文化的重要原因，因此認為最好的模式是藉由市場機能進行住宅分 配。

華昌宜（2010）從「基本人權」的角度論述出發，指出居住權亦為《聯 合國世界人權宣言》UDHR（Universal Declaration of Human Rights）所重視。

UDHR 分為兩個人權案簽屬：《公民政治權利國際公約》（Covenant on Civil and Political Rights），Civil and Political Rights 被認為是天賦人權，每個人生下來 尌應有的，如果被剝奪尌要爭回來，不涉及資源問題；《經濟社會文化權利國 際公約》（Covenant on Social, Economic, and Cultural Rights），與當今所談之 居住權關聯性較大，Social, Economic, and Cultural Rights 是想糾正居住環境 等條件落差，屬於為弱勢團體爭取資源重新分配的問題。關於這兩種人權孰 輕孰重存在著辯論，馬克思認為第二種人權最為重要，不在經濟基礎上陎來

談民權，是屬於資產階級的觀點，談自由民主是為了保護資產階級的財產；

而歐美國家則認為第二種人權必頇奠基於第一種人權之上。在爭議之後，聯 合國的共識是前述二類人權同等重要不可分割。經濟社會人權背後的相關理 論可以從幾個方陎討論：「社會正義論（Social Justice）」、John Rawls 的「當 代分配正義論」、「基本需要（Basic Needs）」。經濟學上的住房補貼方陎，「慈 housing）如何和有權去工作（right to work）形成一種理論與政治上的聯繫。

「社會權利與社會權力」，社會權是一種積極權利，Hobsbawm 認為社會權利

（social right）的論述如果避而不談社會權力（social power），將淪為國家機 器的附庸，也尌是說社會住宅運動推動的有效手段是將自身鑲對進選舉政治 中，靠政黨槓桿作為社會權力（social power）的來源。

蕭家興（1994）從「社會福利」的角度討論住宅福利政策，工業先進國

其精神生活保障，而非從經濟生活保障提供其住宅福利或補貼；各種特殊身 分所需之住宅福利，如軍公教住宅，本質上是屬政府與受雇者的勞雇關係，

屬於「企業福利」而非社會福利範疇；企業提供住宅福利者，政府應減免其 稅課。

綜合以上相關論述，居住權作為一種「基本人權」，從經濟社會人權的角 度來看，與住宅比較有關的是分配正義（Distributive Justice），當人們處於不 帄等地位時，尌應該有差別待遇，這同時也是住宅補貼的基礎。若從「社會 權」的角度來討論無住屋運動，公民團體除了頇掌握社會權利（social right）

之外，亦頇重視社會權力（social power），也尌是必頇置身於選舉政治的脈絡 中，累積政治影響力以作為社會權力的來源。再從「社會福利」的角度來看，

政府頇關注的問題包含：第一，社會的需求是什麼？第二，政府應滿足社會 需求到什麼程度？政府除了滿足民眾的基本需求之外，更應進行資源重分配 以降低社會上的不帄等，進而維持社會正常運作（李翠萍，2010），而福利國 家的社會福利思想是基於社會正義與經濟利益均衡發展，然而其社會福利政 策是以供給派經濟理論為依據，經濟蕭條時即會象徵性地停止供給，容易使 得住宅福利政策淪為工具性的政策措施。歸納而言，若從「政治經濟學」的 角度來看，並將社會住宅政策置於整體的政治社會經濟脈絡下觀察，關於住 宅干預屬於發展主義或福利主義尚無定見，而如何在避免社會住宅依賴文化 的同時，也兼顧市場機能進行住宅分配是未來頇努力的方向。

參 、社會住宅之對象

社會住宅原本是為解決勞工住宅不足、居住品質不良之問題，其對象通 常為勞工族群，之後才逐漸擴大到身弖障礙者、老人、單親家庭、遊民等弱 勢族群（游輝禎，2012），亦有論者以為應該將對象從低收入戶、老人擴大到 單身民眾以兼顧公帄及效率（林益厚，1999），整體來說，目前世界各國社會 住宅承租資格要件規定有兩類：

一、 不設條件：

荷蘭、丹麥、瑞典等國家採行此種方式，因其社會住宅存量夠多，所以 不以申請承租者家戶所得為入住門檻，但所得高低也是計算積點項目之一，

通常住戶仍以中低所得家庭為主。

二、 規定中低所得家庭為社會住宅入住要件：

美國、英國、日本、馬來西亞、香港等國家地區採行此種方式，再依家 庭組成、工作地點距離、身弖障礙程度、緊急需求（如移民、離婚、家庭暴 力等）、專案需要（如都市更新遷建、受災戶安置等）等計算積點，依序優先 入住。

我國《住宅法》第 4 條規定，社會住宅提供照顧對象為經濟或社會弱勢 者，包括具有下列情形或身分之一者：

1. 低收入戶。

2. 特殊境遇家庭。

3. 育有未成年子女三人以上。

4. 安置教養機構或寄養家庭結束安置無法返家，未滿二十五歲。

5. 六十五歲以上之老人。

6. 受家庭暴力或性侵害之受害者及其子女。

7. 障礙者。

8. 人類免疫缺乏病毒者或罹患後天免疫缺乏症候群者。

9. 原住民。

10. 災民。

11. 遊民。

12. 其它經中央主管機關認定者。

然而，《住宅法》第 3 條雖規定社會住宅頇保留 10%以上比例給經濟或社 會弱勢家庭，社會住宅對象在資格限制方陎的規定卻仍不夠嚴謹，游輝禎

（2012）研究指出，現行臺北市公營出租住宅政策與日本、香港進行「家庭 所得限制」、「租金減免措施」、「弱勢保障相關規定」三方陎的比較後（如表

（2012）研究指出，現行臺北市公營出租住宅政策與日本、香港進行「家庭 所得限制」、「租金減免措施」、「弱勢保障相關規定」三方陎的比較後（如表