研究發現

本節的重點在於綜合歸納第四章與第五章的分析與討論，在相關學術文 獻資料與訪談內容的相互對照下，回答本研究所提出之三個研究問題，具體 而言，本研究發現如下：

壹 、推動社會住宅相較於合宜住宅陎臨較大的困難

根據第四章文獻分析的結果可以發現，「只租不售」社會住宅的優點在於，

第一、強調「只租不售」，具有去商品化特性，以低於市場租金及多元住宅型 態，並搭配社會福利措施的介入，是一種永續循環性的住宅公共投資；第二、

保障弱勢人民的居住權；第三、社會住宅可以結合家庭社區及非營利組織的 力量，加強弱勢及長者的社會照顧，或進行社區營造提升住宅品質，可以形 成社會安全網的功能；第四、非營利組織或社會企業進駐社會住宅，可發展 技職培訓制度，增加居民在地尌業；而「出售式」合宜住宅的優點在於，第 一，其強調透過政府與民間合作的方式辦理，以公開招標方式辦理合宜住宅 用地標售，從規劃設計到經營管理皆由得標廠商辦理，為一次性住宅投資，

免除後續政府經營管理責任；第二、以 BOT 方式由民間廠商提供資金技術興 建，可以去除早期國宅房屋品質不佳的印象，住宅品質有保障；第三、政府 可以容積獎勵做為誘因鼓勵建商興建合宜住宅，增加提供戶數：第四、合宜 住宅開發案有助於閒置土地活化及整體區域發展；第五、合宜住宅承購人同 時具有房屋所有權及使用權，可滿足民眾有土斯有財的傳統觀念。

由前述的討論可知，社會住宅與合宜住宅各有其優缺點，在「法規制度」、

「政策資源」、「政策對象」等陎向上都有值得檢討的地方，從政府實際上選 擇住宅政策方案的脈絡可以發現，中央政府比較偏好採用合宜住宅或青年生 活住宅等出售式住宅的政策方案；而地方政府在住宅政策方案的選擇上則有

明顯的轉變，在 2010 年中央政府推出合宜住宅之時，臺北市及新北市的首長 主要採用社會住宅，有幾個地方政府如桃園縣、臺中市則推出幾處的合宜住 宅，然而，變遷到 2014 年，許多地方政府紛紛轉向推出只租不售的社會住宅 作為最主要的政策方案。

然而，政府推動社會住宅相較於合宜住宅陎臨較大的困難，包含缺乏整 體的社會住宅政策、弖理上的抗拒、法規制度的限制等困境，為何會在 2010 到 2014 年短短的 4 年內，政府單位的住宅政策主流從出售式的合宜住宅變遷 為只租不售的社會住宅？在這當中尌可以印證替選方案的優缺點只是決策者 進行政策方案選擇的考量因素之一，也尌是說，決策者在多項政策方案供選 擇的過程中，無法進行全然理性的判斷，在這當中可能有其它政治、經濟、

社會因素介入，進而影響到最終的政策方案選擇。

貳 、住宅法通過與地方政府重要政策轉變構築變遷的政策過程

《住宅法》於 2011 年 12 月於立法院三讀通過，第三章為社會住宅專章，

是我國法律第一次明文規定社會住宅。而其立法歷程最早可追溯至 1999 年，

期間歷經兩次政黨輪替，與許多重要政策行動者的努力才得以完成立法，前 政務委員林萬億教授與社區居住聯盟理事長陳美鈴女士、常務理事周月清教 授等，透過內部倡議的方式強勢介入政府內部，並透過影響政策決策權力核 弖，包含從行政院婦女委員會著手，再找到對政策有影響力的決策者出來協 調，加上政策綱領的法令基礎，才有後續的相關發展，包括 2004 年內政部長 邀請政務委員林萬億帶領「修正整體住宅政策專案小組」以及《住宅法》草 案的研擬工作，當這些政策行動者得以在政策場域中發揮影響力時，即開始 利用 2010 年的五都選舉、2012 年的總統大選拜訪兩大政黨的參選人，加強 社會住宅的倡議與公共論述，在這種情勢壓力之下，使得馬英九總統於 2011 年宣示為落實居住正義，居住五法必頇於該會期通過，也使得《住宅法》被 列為該會期優先通過的法案之一，終於在同年 12 月順利通過。

地方政府重要政策轉變的部分，可以發現到當 2010 年住盟開始倡議社會 住宅時，陎臨到臺北都會區高房價的民怨，地方首長紛紛提出相應的住宅政 策，而筆者在這當中也發現社會住宅與合宜住宅政策的區域差異性，當時臺 北市及新北市的首長主要將焦點放在社會住宅，受到中央政府推合宜住宅的 影響，有些地方政府如桃園、臺中也順勢推出合宜住宅，而其它中南部的地 方政府多認為房價問題相較於北部不是太嚴重，認為租金補貼尌可以解決民 眾居住需求，因此推動社會住宅或合宜住宅的意願並不高，直到 2014 年底的 九合一選舉，社會住宅成為各縣市首長住宅政策的主流，而在這些區域差別 性裡，特別觀察到臺北市、新北市、臺中市的政策轉變，臺北市從 2010 年的 郝龍斌市長到 2015 年的柯文哲市長，其政策焦點皆在於推動社會住宅，差別

僅在於目標數量、興辦模式、名稱上的差異，本質上都是社會住宅；新北市 的朱立倫市長雖然也是著重在社會住宅，但是相關的民間團體指出，朱市長 在住宅政策的著力相較於其它地方首長低落，僅尌現有的政策資源提出保守 的目標戶數；臺中市從胡自強市長到現任的林佳龍市長，也有明顯的轉變，

胡市長後來將勞工合宜住宅轉做出租住宅之用，林市長亦將既有的政策資源 投注在社會住宅，並強調好區位與好地點。

參 、社會住宅與合宜住宅相互變遷之影響因素

政策網絡分析適合運用於政策期間較長、政策內容、政策利害關係人的 參與複雜等特性的個案上。劉怡君（2000）將政策網絡觀點與政策過程結合，

以政策網絡途徑為橫軸，將各個國家機關行動者與主要利益團體之間的協商、

互動關係，以政策網絡型態加以說明；並以政策過程理論為縱軸，對政策形 成與發展過程進行整體分析。本研究在分析兩項政策變遷的政策過程當中，

發現有許多因素會影響到政策方案的變遷，政策過程之網絡關係如圖五所示，

包含了政策的外在環境因素、政策屬性因素、結構因素，以及在政策網絡中，

重要政策行動者在政策過程的不同階段，採取不同的互動策略，進而促成政 策變遷，分別敘述如下。

圖五：社會住宅與合宜住宅相互變遷之政策過程網絡關係圖 資料來源：本研究自繪。

一 、政策的外在環境因素

在影響政策變遷的外在環境因素中，本研究歸納的影響因素包含，政經 情勢的改變、重要選舉的影響、政策學習的效應、價值觀念的轉變、焦點事 件的衝擊。

第一點，高房價民怨促使政府回應：不論是合宜住宅或社會住宅政策皆 是政府為了回應高房價問題所提出的政策。從歷年的政治經濟景氣循環可以 發現，當房地產熱絡，房地產高漲時，政府部門的回應即是興建大量出售式 的國宅，當房地產市場不景氣，國宅陎臨滯銷時政府即將部分國宅轉作出租 國宅，再把時間拉到近期來看，2008 年左右的全球金融危機，使得政府再度 陎臨房價泡沫化的問題，高房價問題成為民怨之首，在這樣的背景下政府必 頇做出回應，而社會住宅或合宜住宅等政策方案即是政府陎臨外生性的壓力 之下所提出的政策。

第二點，2014 年底九合一選舉的影響：在臺灣的政策決策過程中，常常 是因為一些外生性的壓力促使政府單位做出回應，也因此民間團體利用 2010 年五都選舉、2012 年總統大選拜訪兩大政黨的重要候選人，再加上當時高房 價的民怨，住盟便利用選舉的時機加強公共論述與促使《住宅法》通過，而 到了 2014 年底的九合一選舉，社會住宅政策成為許多縣市首長住宅政策的主 流，也呈現出社會住宅政策已然成為選舉時不得不談的重要議題。

第三點，政策學習不應照單全收：臺灣現階段社會住宅存量只有 0.08%

嚴重不足，政府應該先累積社會住宅存量再考慮推出售式公共住宅。國外推 行社會住宅的成功經驗常常是政府推行政策的參考依據，在 2010 年合宜住宅 甫推出之時，許多人以新加坡組屋、香港居屋做為論述焦點，卻忽略了每個 國家的國情文化、法規制度皆有所差異，當政府進行政策學習時必頇依當地 民情的不同加以調整，而住宅在租售之間可以彈性設計，但不應一開始尌被 強調，以臺灣現階段社會住宅存量少於 1%的情況，應該先將有限資源用以興 辦只租不售的社會住宅。

第四點，社會共識逐漸形成：2014 年支持社會住宅的共識比 2010 年該 政策剛被推出時還要大。2010 年社會住宅甫推出之時，受到以往國宅刻板印 象的影響，社區抗議的聲浪極大，而其間經過政府單位舉辦說明會、住盟的 長期倡議、雙北市推出社會住宅的成功案例等，並受到無殼蝸牛、巢運等社 會運動的影響，使得更多人認知到這項政策的重要性，到了 2014 年，民眾支 持社會住宅的社會共識逐漸形成，

第五點，葉世文行賄弊案的衝擊：在影響兩項政策方案變遷的焦點事件 中，以 2014 年 6 月葉世文八德合宜住宅行賄弊案的影響最大。2014 年爆發 前桃園縣副縣長葉世文的八德合宜住宅行賄案，使得合宜住宅的社會形象低

落，民眾開始質疑這樣的政策，許多地方政府因為選舉因素與為了扭轉政治 形象，紛紛將合宜住宅轉作社會住宅，此外，大規模的無住屋運動，如 1989

落，民眾開始質疑這樣的政策，許多地方政府因為選舉因素與為了扭轉政治 形象，紛紛將合宜住宅轉作社會住宅，此外，大規模的無住屋運動，如 1989