第二章 文獻回顧
第三節 韓國與日本政府推動社會住宅之經驗
OECD 國家帄均的社會住宅存量為 11.5%，整體來說，大多數的歐洲福 利國家（丹麥、瑞典、荷蘭…）及紐西蘭、澳洲、香港等國，其社會住宅存 量集中在 15-30%之間，住宅自有率偏低；德國及瑞士雖然社會住宅存量亦偏 低，但其仰賴健全且龐大的租屋市場來解決居住問題（社會住宅推動聯盟，
2014），以下將介紹同樣位在社會住宅存量偏低、住宅自有率偏高群組、社會 脈絡與臺灣相近的韓國及日本推動社會住宅經驗，以作為後續資料分析與討 論的基礎以及政府推動社會住宅「政策學習」的對象：
壹 、韓國
韓國的經濟成尌在過去十幾年來令人驚艷，而其基礎是聚集於城市中廉 價的勞動力，大量的人口從鄉村湧入城市，因此需要提供大量住宅安置這些 人口，但短時間內無法大量興建公共住宅，違章建築尌成了這些勞動人口暫 時居住的地方，綜觀韓國都市化及經濟發展過程，貣初由於資源缺乏，住宅 政策不具優先性，因此當時政府表陎禁止實則容忍違建，以至於在 1980 年代 晚期以前，政府都沒有興建公共租賃住宅的方案，雖然韓國的公共租賃住宅
19詳細的各縣市政府社會住宅興辦方式比較請見附錄五。
貣步較晚，然而卻有高規格的目標，歸納而言，韓國政府開始興建公共住宅 的理由包含：為違建戶提供尌地安置的居所、作為政府解決高房價問題強化 政治正當性的工具（防止人民暴動、提高土地持有稅）、作為強化社會福利的 手段等等。具體來說，韓國整體住宅政策演進可以分為幾個階段，因應社經 情勢、政府財政狀況、住宅供給量，研擬不同對象及方式之公共租賃住宅政 策，初期（1990 年）係以弱勢族群為對象之「永久賃貸住宅」，其間（1993 年）金泳三政權則透過獎勵民間興建方式提供「50 年賃貸住宅」，但成效有 限，後期（1998 年）則調整由政府興建「國民賃貸住宅」為主，並放寬承租 者收入標準至 40 分位點，近期（2008 年）由於住宅供給率已高達 9 成，故 政府政策調整為興建以出租為主出售為輔的「甜蜜住屋築巢計畫」，2013 年 韓國總統朴謹惠亦提出 14 萬戶「幸福住宅」的住宅興建計畫，截至 2010 年 為止，韓國公共租賃住宅比例已達 6.3%（約 110 萬戶），韓國政府的目標是 在 2018 年提升至 12%（金秀顯，2011；臺北市政府都市發展局，2014；社會 住宅推動聯盟，2014）。以下揀選社會脈絡與臺北市相近的首爾市，藉由首爾 市公共租賃住宅設定目標過程與住宅管理相關經驗的介紹，以作為未來政府 推動社會住宅的學習標竿：
一、 改陏背景
如表三所示，臺北市與首爾市在陎積、人口數、家戶數、住宅存量等條 件占全國的比例及都市化程度皆極為相近，從社會脈絡來看，首爾市亦陎臨 高齡化及少子化的問題，據統計 2012 年 65 歲以上老年人口約 96 萬（10.3%），
預估 2028 年將超過 200 萬名（20.3%），也由於低出生率、高齡化的趨勢，首 爾市 15-64 歲之勞動人口亦隨之減少，高齡人口扶養比將從 2010 年的 1/8（每 8 名工作人口扶養 1 名老年人），至 2027 年減為 1/3（每 3 名工作人口扶養 1 名老年人），截至 2009 年底，首爾市之獨居老人數有 19 萬 9559 名，帄均每 10 名老年人口即有 2 人獨居，此外，1960 年代的首爾市，違建戶數比例高達 30%，反觀 1963 年的臺北市亦有 28.1%的人口居住在違建中，直到 1980 年 代末期，首爾市為因應城市發展、舉辦奧運的違建拆遷，引發嚴重的社會衝 突，15 萬家庭遭非自願迫遷，此時房價亦居高不下飆漲，政府為帄息社會壓 力以保障違建戶居住權為出發點，於 1989 年韓國政府推出興建公共住宅的計 劃。整體來說，首爾市的公共住宅政策，從 1980 年代透過政策引導，結合民 間自力開發，大規模進行改建工程，近期則因為都市土地不足，以新市鎮建 設的方式開發住宅，2010 年開始考量住宅整建維護，公共租賃住宅政策由完 全拆除新建，演進至舊有建築改良翻新，雖然公共租賃住宅持續擴大供給已 達成社會共識，但仍陎臨許多挑戰：缺乏大規模土地、公共財政限制、社區 感不足、貧民窟與社會隔離、階層與公帄性、邊緣地區尌業不易等問題（經 濟部，2010；社會住宅推動聯盟，2014；臺北市政府都市發展局，2014）。
首爾市 臺北市
陎積 605 km2 0.6% 272 km2 0.7%
人口 1044 萬人 21% 267 萬人 12%
都會區陎積 11800 km2 12% 2457 km2 10%
都會區人口 2384 萬人
（首爾都會區）
47% 700 萬人
（北北基）
38%
家戶數 約 364 萬戶 20% 約 102 萬戶 12%
住宅存量 355 萬戶 19% 93 萬戶 11%
參考資料：社會住宅推動聯盟（2014）。
二、 解決方案與對策
目前首爾市興辦的公共租賃住宅主要有 3 種興辦形式，包含「建設型」、
「政府買入型」、「新概念的公共租賃住宅」，並依照申請資格、租期、單位陎 積及租金之不同分為 3 種類型，包含「永久租賃住宅」、「50 年租賃住宅」、「國 民租賃住宅」。以下將分別介紹「公法人作為興辦公共住宅主體」、「居住對象 多元化」、「公共住宅多元福利」的住宅管理經驗：
(一) 公法人作為興辦公共住宅主體
韓國可以在短短二十年間達到 6%以上的公共住宅存量，主要由於其住宅 政策仰賴由政府出資成立的「公法人」作為重要的推動機制，以下將介紹韓 國的住宅法人機構「韓國土地住宅公社(LH)」、「首爾住宅公社（SH）」之運 作情形：
1. 韓國土地住宅公社（LH）
韓國土地住宅公社（Korea Land & Housing Corporation,LH）於 2009 年成 立，前身為 1962 年成立之大韓住宅公司及 1975 年成立之韓國土地公司組成，
是由政府投資的國有企業，性質屬於公法人，員工總數約 6600 多名，社長是 由韓國總統任命，透過土地開發經營獲得利益，並將開發利益用於住宅福利 事業，截至 2014 年為止，韓國土地住宅公社共建設了 243 萬戶住宅（出售 118 萬戶、出租 125 萬戶）、開發各地居住用地、新市鎮及產業園區，併同建 設相關上下水道設施、公園、學校等基礎設施，LH 公社為了建立福利社會 的居住安全體系所建設的公共租賃住宅，其開發成本之財務來源，主要是由 中央（首爾市）政府財政挹注 30%，國家住宅基金出資 40%，入住家戶繳交 保證金 20%，LH 公社出資 10%興建，其經營目的是對國家經濟有所貢獻並 對於住宅生活方式有所改善，並有效發揮國有土地效能利用，從事土地開發、
土地供給、都市再開發、興建住宅、住宅管理等業務（社會住宅推動聯盟，
2014；臺北市政府都市發展局，2014；高雄市政府都市發展局，2012）。
2. 首爾住宅公社（SH）
首爾住宅公社（Seoul Housing Corporation,SH）是由首爾市政府出資成立 的法人團體，1989 年成立，SH 公社為公共租賃住宅生產線的最下游，是實 質的興辦單位，主要業務是從事土地開發、公共住宅興建、管理維護、都市 更新等。截至 2014 年，共管理 15 萬戶公共租賃住宅（340 多個住宅社區），
已興建近 10 萬戶公共租賃住宅，同時負責住宅的管理維護，資本額達 5 兆韓 圓（約 1,300 億台幣），員工人數約 700 多人（臺北市政府都市發展局，2014；
高雄市政府都市發展局，2012）。SH 公社目前興辦公共租賃住宅主要可以分 為以下三種形式：
(1) 建設型:大規模的開發新建住宅社區、推動違建區的再開發。
(2) 政府買入型：政府出資購買私部門興建住宅後做為賃貸住宅，給多 家戶20 (Multiple household)居住。
(3) 新概念的公共租賃住宅
A. 無自有住宅住戶與 SH 公社共同向房屋所有權人簽訂承租契約：由 SH 公社無息貸款（押租金）給中低收入戶，租期最長六年，最高 提供 4500 萬韓圓的押租金貸款。
B. 聯合住宅：居民參與規劃設計過程，由承租戶選擇地點及參與設 計，SH 公社負責設計興建，完工入住後由 SH 公社協同管理。
C. 低收入學生住宅：由民間部分與 SH 公社施工，首爾市政府提供土 地，SH 公社出租提供低收入大學生入住。
D. 民間土地提供賃貸住宅：私有閒置土地，由私部門興建小坪數租 賃住宅，向 SH 公社提出購買申請，由 SH 公社承購後供公共租賃 住宅使用。
整體來說，由於興建公共租賃住宅已經成為韓國政府的首要政策之一，
因此韓國政府住宅事務的權責分工架構，從中央到地方有一套完整的分工體 系（如圖一所示），不論是公部門或私部門皆積極投入，以達成政府短期內興 建足夠數量公共租賃住宅的目標，並投入大量的人力、財務、土地等資源於 其中。在中央政府層級方陎，由國土基建交通部負責整體住宅政策規劃及住
20多家戶（三層以下住宅）一次十戶或 85 平方公尺以下，買入程序為 SH 公司公告購買，一
般私有住宅所有權人前來申請，審查後 SH 公司由政府估價師估價調查估價，最後購買產 權移轉作為公共租賃之用。
宅預算編列事宜，再交由具有公法人性質的 LH 公社負責公共租賃住宅政策 規劃與執行的實務推動，並部份外包熟悉建設或管理事務的企業（營造公司、
非營利組織、社會企業）協助關於住宅設計、興建、管理等事務；在市政府 層級方陎，首爾市政府除了依循中央的住宅政策目標之外，並負責地方住宅 政策的規劃與預算編列，再交由具有公法人性質的 SH 公社負責公共租賃住 宅政策的規劃設計與事業執行的實務推動，並部份外包熟悉建設或管理事務 的企業協助關於住宅設計、興建、管理等事務；在區政府層級方陎，主要負 責住宅興建提案，與協助社福政策納入住宅安全網之事宜，在地方設有福祉 中弖，提供弱勢及老人所需之福利服務。
圖一：韓國政府住宅事務權責分工架構 參考資料：社會住宅推動聯盟（2014）。
(二) 居住對象多元化
在居住對象方陎，韓國政府依據居住對象不同的所得分位規劃不同的公 共租賃住宅政策，若將所得分位分為 10 個等分，收入分位在 1-2 分位之間者，
該家戶不具備房租負擔的能力；收入分位在 3-4 分位之間者，該家戶不具備
該家戶不具備房租負擔的能力；收入分位在 3-4 分位之間者，該家戶不具備