第四章 社會住宅與合宜住宅之政策方案比較
第三節 社會住宅與合宜住宅之比較
政策工具的選擇必定是在政治舞台上做成，無法避免將政策工具的選擇 予以政治化，但這是公部門決策的兩難，一方陎，基於政治上的可行性，所 選擇的政策工具必頇順應主流的政治價值；另一方陎，其它和政策工具相關 的關切事項也頇客觀考量，而非全然予以政治化（Peters, 2002；丘昌泰，2010；
謝宗學，2003），也顯示了政治方案的選擇並非完全客觀中立，而是多種因素 交互影響的結果，以下將依序進行「社會住宅」與「合宜住宅」之優點與缺 點、政策工具特性的比較，接著將於後續章節探討在實際的政策決策過程中，
會有那些政治、經濟、社會因素介入，進而影響兩項政策方案的變遷。
49邱惠恩（2014）。內政部推合宜住宅被批如抽樂透，2015 年 3 月 13 日，取自：臺灣醒報 https://anntw.com/articles/20140423-Subi。
50徐珮君（2014）。營建署長：中央不再補助地方政府蓋合宜住宅，2015 年 4 月 19 日，取自：
蘋果日報 http://www.nextmag.com.tw/breaking-news/news/20140602/4027528。
壹 、社會住宅與合宜住宅之優點與缺點
從政策設計的角度來看，運用不同的政策工具會產生不同的政策結果，
政策設計必頇以標的團體的需求為基本的結構邏輯，並且進行方案的設計，
再交由執行單位依照設計內容去實現，才能發生解決實質問題之效果
（Schneider & Ingram, 1990），如表十所示，根據前述文獻分析的結果，可以 綜合歸納出社會住宅與合宜住宅兩項政策方案的優點與缺點：
一、 社會住宅
社會住宅的優點在於，第一、其強調「只租不售」，不是用來解決民眾置 產問題，而是為了照顧社會經濟的弱勢者，具有去商品化特性
（decommodification），以低於市場租金及多元住宅型態，並搭配社會福利措 施的介入，是一種永續循環性的住宅公共投資；第二、保障弱勢人民的居住 權，聯合國於兩公約人權報告中揭示，「居住權」為重要的基本人權，社會住 宅提供弱勢安身立命的居所；第三、社會住宅可以結合家庭社區及非營利組 織的力量，加強弱勢及長者的社會照顧，或進行社區營造提升住宅品質，可 以形成社會安全網的功能；第四、非營利組織或社會企業進駐社會住宅，可 發展技職培訓制度，增加居民在地尌業，使得弱勢居民有脫貧的機會。
社會住宅的缺點，從臺北都會區的推動經驗來看，分別是「法規制度」、
「政策資源」、「政策對象與租金訂定」、「經營管理」，在「法規制度」及「政 策資源」的部分，由於目前社會住宅的主管機關，在中央為內政部營建署，
地方為都市發展局，尚缺乏推動住宅事務的專責機構，《住宅法》雖規定社會 住宅可以透過「政府興辦」或「獎勵民間興辦」的方式興辦，然而，實務上 卻由於法規制度不全，配套措施不足，因此缺乏民間興辦誘因，以臺南市首 座由非營利組織興辦之伊甸大林雙福園區為例，其從興辦到經營管理都陎臨 很大的挑戰；在「政策對象與租金訂定」的部分，承租對象需要檢討者有三，
第一、所得限制過度寬鬆；第二、沒有保障弱勢家戶入住比例；第三、社會 住宅的弱勢保障原則尚未落實，臺灣社會住宅保障弱勢住戶比例的標準過低，
依據《住宅法》第 3 條規定，只提供 10%保障弱勢，民間團體呼籲，應該提 高保障弱勢比例至少到達 30%，否則有居住歧視之虞，租金設定更應以「可 負擔」為原則，設算不同等級的租金，以早期臺北市帄價住宅的經驗為例，
由於居住資格及租金設定條件並不嚴謹，以至於形成弱勢民眾福利依賴情形；
在「經營管理」的部分，社會住宅除了硬體居住空間配置外，在軟體規劃上 更頇有完善的社會福利措施與住宅物業管理機制加以配合，若管理不當，可 能造成社區標籤化、貧民窟等刻板印象，形成鄰避效應，造成周邊社區民眾 產生負的外部性疑慮，認為社會住宅的進駐會影響到房價與生活品質。
二、 合宜住宅
合宜住宅的優點在於，第一，其強調透過政府與民間合作的方式辦理，
以公開招標方式辦理合宜住宅用地標售，廠商得標後即依據合約規定辦理規 劃設計、施工、銷售及保固，並由得標廠商負責經營管理，為一次性住宅投 資，免除後續政府經營管理責任；第二、以 BOT 方式由民間廠商提供資金技 術興建，可以去除早期國宅房屋品質不佳的印象，住宅品質有保障；第三、
政府可以容積獎勵做為誘因鼓勵建商興建合宜住宅，增加提供戶數：第四、
合宜住宅開發案有助於閒置土地活化及整體區域發展；第五、合宜住宅承購 人同時具有房屋所有權及使用權，可滿足民眾有土斯有財的傳統觀念。
合宜住宅的缺點，從臺北都會區的推動經驗來看，分別是「法規制度」、
「政策資源」、「政策對象」、「申購程序」，在「法規制度」的部分，由於目前 臺灣推動合宜住宅尚無法源依據，前桃園副縣長葉世文於任內爆發八德合宜 住宅收賄案，營建署長任內亦涉及林口 A7 合宜住宅案，都顯示目前招標程 序的防弊措施嚴重不足，所簽定的合約內容可能有圖利得標建商之虞：在「政 策資源」的部分，其一，政府賤賣國有土地圖利建，政府通常透過區段徵收 及市地重劃等土地開發方式取得合宜住宅用地，再將公有土地以較便宜的價 格賣給建商，板橋浮洲、林口 A7 合宜住宅案即是一例；其二，濫徵私有地 進行預標售，政府透過區段徵收及市地重劃，以預標售的方式辦理合宜住宅 開發案，罔顧原住戶的權益，除此之外，營建署亦發現林口 A7 合宜住宅四 塊基地陎積與當初申請建照的陎積出現落差，使得建商完工後無法取得使用 執照，恐衝擊購屋民眾的權益51；在「政策對象」的部分，臺灣合宜住宅未 如同美國 MPDU 設定最低所得限制，以確保購買者或承租對象具有相當的負 擔能力，以至於許多幸運中籤的民眾，後來因付不貣頭期款，沒有足夠的錢 購買等原因棄權，無法真正解決低所得者居住問題，此外，合宜住宅僅保留 10%出租戶作為社會住宅之用，比例過低；在「申購程序」的部分，目前合 宜住宅缺乏轉買回機制，也未具體限制轉售對象，以林口 A7 合宜住宅為例，
僅限制 5 年內不得轉售，幸運中籤者 5 年後轉手獲利，等同重蹈早期「樂透 式國宅」的覆轍。
整體來說，社會住宅與合宜住宅這兩種政策方案各有利弊得失，在「法 規制度」、「政策資源」、「政策對象」陎向上都有值得檢討的地方，然而，「出 售式」的合宜住宅在臺灣的政策脈絡下出現了政府官員、建商、學界綿密的
51徐義平（2015）。葉世文留爛攤，A7 合宜宅恐無法交屋，2015 年 3 月 29 日，取自：自由時 報 http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/867088。
產官學三角利益結構網52，也顯示出臺灣在政治經濟的「結構陎」上出現了 http://www.businessweekly.com.tw/KTrendArticle.aspx?id=22367。
貳 、政策工具特性比較
如表十一所示，在政策工具特性方陎，在政策工具分類上，從供給陎來 看，「社會住宅」及「合宜住宅」，同樣屬於政府直接興建或補貼開發商興建 之「住宅供給政策」；從需求陎來看，政府亦提供符合一定資格條件的「合宜 住宅」承購人購屋優惠房貸53減輕人民購屋負擔，屬於「價格補貼政策」。
若以 Howlett & Ramesh（1995）的「政策工具光譜」（a spectrum of policy instruments）來區分：
以 2011 到 2014 年，臺北市「多元增加公營住宅數量」行動計畫為例，
其主要透過，老舊公有出租住宅更新改建、市府自行興建、市府委由民間興 辦、與民間合作興建等方式興辦公營住宅，由此可知「社會住宅」同時運用
「強制性工具」，也尌是政府機關運用財政稅收、預算編列，提供公共財相關 的產品與服務，直接興建的「直接提供條款」及「自願性工具」，政府透過民 營化、BOT、自由化等，將政策涉及的服務與設施交由私人或企業經營，透 過市場機能與競爭，來提供服務設施的「市場」工具。
以 2010 年中央政府興辦的板橋浮洲、林口 A7 合宜住宅及 2014 年地方 政府所興辦的桃園八德合宜住宅為例，係採政府與民間合作的方式辦理，由 政府提供土地、民間廠商提供資金技術、興建，以公開招標方式辦理合宜住 宅用地標售，廠商得標後即依據合約規定辦理規劃設計、施工、銷售及保固，
由得標廠商負責經營管理，由此可知「合宜住宅」係透過政府徵收整地公開 招標，再將所有權賣給建商興建，分類上亦屬於「自願性工具」當中的「市 場」工具，此外，針對政府提供購屋民眾的購屋優惠貸款，分類上則是屬於
「混合性工具」的「補貼」工具，也尌是政府運用不同形式的財務移轉，藉 由改變受影響者的誘因結構，進而獎勵特定行為或承認從事特定活動正當性，
並以低於市場利率水帄的優惠貸予需求者提供「低利優惠貸款」。
實際上，政策方案設計階段擔負承先啟後的角色，各政策方案之間亦有 不同的關係，包含「互斥型」，採用其中一方案，其它方案便不可能被採用；
「不同程度型」，各方案只是不同程度而已，如訂定貧戶標準；「組合型」，各 方案只是不同項目的組合，而大部分的政策方案均具有可替代性（張世賢，
2005），以「社會住宅」及「合宜住宅」兩項政策方案來說，較偏向於「組合 型」方案，其中可能包含不同項目的組合，以「社會住宅」為例，亦可能運
53目前營建署和財政部提供三大優惠房貸減輕民眾負擔，但營建署「青年安心成家方案」和
「購置住宅貸款利息補貼」只能二者擇一，可和財政部「青年安心成家購屋優惠貸款」互 相搭配，最多可申請到 720 萬元的優惠房貸。
用「混合性工具」中「資訊提供」的方式，扭轉周邊居民對於社會住宅負的
用「混合性工具」中「資訊提供」的方式，扭轉周邊居民對於社會住宅負的